14.12.2009 r.
1. Duże społeczne znaczenie obrotu nieruchomościami wpływa na szczególną doniosłość tych stanowisk orzecznictwa, które odnoszą się do fundamentalnego zagadnienia ważności umów prowadzących do nabycia własności nieruchomości. Sądowa kontrola ważności czynności prawnych ma zwykle charakter następczy, tzn. dotyczy badania czynności, które zostały już dokonane. Wyjątkowo jednak może mieć miejsce niejako „uprzednie” (przed dokonaniem czynności prawnej) wypowiedzenie się w tej kwestii przez sąd - wówczas, gdy notariusz powołując się na sprzeczność czynności notarialnej z prawem odmówi jej dokonania (art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie[1]), zaś strona niedoszłej do skutku czynności odmowę tę zaskarży zażaleniem wniesionym do sądu okręgowego (art. 83 ustawy j.w.). Rozstrzygając o zasadności zażalenia sąd wypowiada się, czy czynność byłaby sprzeczna z prawem i w ten sposób wpływa na kształtowanie się praktyki notarialnej lub na skorygowanie występujących już w tej praktyce rozbieżności w ocenie dopuszczalności dokonywania czynności prawnych określonej kategorii.
Właśnie w opisanym tu trybie sądowej kontroli podjęte zostało ostatnio istotne zagadnienie ważności umowy zbycia działki gruntu wydzielonej geodezyjnie decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości „macierzystej” z jednoczesnym zastrzeżeniem warunku, którego przedmiotem jest zapewnienie nowopowstałej nieruchomości dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[2]). Wprawdzie rozstrzygnięcie tego problemu jest szczególnie doniosłe dla notariuszy, jednak nie można także pomijać znaczenia tej kwestii dla jurystów reprezentujących inne zawody prawnicze. Zbycie wydzielonej geodezyjnie działki następuje niejednokrotnie w wykonaniu ciążącego na przedsiębiorcach budowlanych zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej budynkiem, w sytuacji, w której budowa była finansowana ze środków wierzyciela. Rozeznanie prawnych ograniczeń wynikających z zastrzeżenia warunku w decyzji zatwierdzającej podział geodezyjny nieruchomości pozwala zatem prawnikom wykonującym zadania obsługi prawnej należycie zabezpieczyć interesy przyszłych zbywców i nabywców wydzielanych nieruchomości[3].
2. Zagadnienie to nie było wcześniej przedmiotem zainteresowania Sądu Najwyższego[4], jednak z wypowiedzi sądów administracyjnych wynika, że w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału istotne znaczenie przywiązywane było do tego, aby wyodrębniona w przyszłości nieruchomość miała zapewniony dostęp do drogi publicznej[5]. Odwołując się do konieczności spełnienia trzech ustawowych przesłanek podziału („zgodności z ustaleniami planu miejscowego, zgodności z przepisami szczególnymi, zapewnienia wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej”[6]), stwierdzano, że zasadne jest „tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki”, nie zaś takich, „które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej”[7].
Rygoryzm wymagań, charakterystyczny dla dokonywanego w postępowaniu administracyjnym podziału geodezyjnego, niejednokrotnie nie był jednak zachowywany w czasie prawnego wyodrębniania nieruchomości. Mimo treści warunku zastrzeżonego w decyzji o zatwierdzeniu podziału, praktyka notarialna nierzadko aprobowała zbywanie wydzielonych geodezyjnie działek bez dokonania czynności gwarantujących dostęp do drogi publicznej. Takie działania były aprobowane w niektórych wypowiedziach nauki prawa, akcentujących, że niedopełnienie warunku, choć stwarza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej geodezyjny podział nieruchomości (art. 99 ustawy w zw. z art. 162 § 1 pkt 2 kpa)[8], to jednak „nie spowoduje, jak się wydaje, samo przez się nieważności czynności prawnej (zbycia działki w wyniku sporządzonego aktu notarialnego)”[9]. Brak dostępu do drogi publicznej może być w przyszłości uzupełniony ustanowieniem stosownej służebności gruntowej (np. służebności drogi koniecznej - art. 145 k.c.) [10]. W świetle tego stanowiska notariusz nie miałby podstaw do odmowy dokonania czynności notarialnej.
3. Mimo trafnego wskazania, że wykorzystanie instrumentarium prawa cywilnego pozwala na ustanowienie dostępu do drogi publicznej także po wyodrębnieniu nowej nieruchomości, przedstawiony ostatnio pogląd budzi wątpliwości. Trafnie też nie został podzielony przez Sąd Najwyższy[11]. Zastrzeżenie warunku w decyzji zatwierdzającej podział geodezyjny jasno wyraża intencję prawodawcy, aby najpóźniej w chwili prawnego wyodrębnienia nieruchomości doszło do właściwego ukształtowania ich dostępu do drogi publicznej. Obrana przez ustawodawcę metoda jest uzasadniona, a w pewnym sensie także usprawiedliwiona dążeniem do jednoznacznego, sprawnego uregulowania kwestii swobodnej komunikacji właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku podziału gruntu „macierzystego”. Nietrudno dostrzec, że moment zbycia wydzielonych działek, stanowiący ostatni etap w staraniach dotychczasowego właściciela nieruchomości o dokonanie podziału prawnego, szczególnie silnie motywuje strony do poddania się reżimowi wymagań, stawianych przepisami prawa. W tym czasie zainteresowane podmioty są zwykle najbardziej skłonne do dopełnienia czynności żądanych ustawą, a w razie odpowiednio kategorycznego sformułowania wymagań – nie mają innej możliwości niż spełnienie ich w celu uzyskania pożądanego rezultatu, czyli podziału gruntu na mniejsze nieruchomości.
Podział geodezyjny jest w przypadkach objętych działaniem art. 92 i nast. ustawy przesłanką dokonania podziału prawnego. Artykuł 93 ust. 3 in principio stanowi, że „podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej”[12]. Ścisłe egzekwowanie tej zasady w postępowaniu administracyjnym pozwala na kształtowanie ładu przestrzennego, w ramach którego „wskutek podziału powstaną pełnowartościowe nieruchomości”[13]. Wyjątkiem od reguły statuowanej w art. 93 ust. 3 in principio jest możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni (art. 93 ust. 3 zd. 1 in fine i zd. 2 ustawy), przy czym przewidywana w art. 99 dopuszczalność dokonania („warunkowo”) podziału geodezyjnego jest skorelowana z taksatywnym wyliczeniem form zadośćuczynienia wymaganiu uzyskania praw, umożliwiających swobodną komunikację z drogami publicznymi. Ograniczenie tych form do ustanowienia stosownych służebności gruntowych albo nabycia udziału w prawie do wydzielonej drogi wewnętrznej potwierdza tezę o rygorystycznym charakterze zasady, stawiającej wymaganie zapewnienia nowym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Konieczność jego spełnienia ma także istotne uzasadnienie funkcjonalne: pozwala nabywcy wydzielonej działki uzyskać możliwość gwarantowanego prawnie dostępu ze swej nieruchomości do drogi publicznej – od chwili zbycia, nie zaś dopiero po przeprowadzeniu np. postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej.
Nie bez znaczenia pozostają także kolejne racje uzasadniające pogląd, że wyodrębnieniu nieruchomości musi towarzyszyć spełnienie warunku, zastrzeżonego w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału. Po pierwsze, jednolita wykładnia przepisów regulujących analizowane wymaganie stanowi gwarancję realizacji uzasadnionych interesów właścicieli wydzielonych nieruchomości we wszystkich przypadkach podziału, także wówczas, gdy jest on dokonywany w związku z wykonywaniem zadań publicznych. W tych sytuacjach, w których do podziału dochodzi bez wniosku (a niejednokrotnie – wbrew woli) właściciela nieruchomości, omawiane stanowisko może być uznana za szczególnie istotny czynnik wzmacniający ochronę interesów dotychczasowych właścicieli dzielonego gruntu. Po drugie, nie bez znaczenia jest także to, że uzyskanie dostępu do drogi publicznej pozwala również spełnić wymagania stawiane przepisami prawa budowlanego w razie zamiaru wykorzystania nieruchomości pod zabudowę, co jest wszak częstym sposobem zagospodarowania nieruchomości powstałych w wyniku podziału[14].
4. Wszystkie te argumenty przemawiają za stwierdzeniem, że podział prawny gruntu nie może nastąpić bez wypełnienia warunku zastrzeżonego w decyzji zatwierdzającej podział geodezyjny. Bezwzględnie wiążący charakter normy, wynikającej z art. 93 ust. 3 w zw. art. 99 ustawy, powoduje zaś, że jeśli strony umowy nie zamierzają dopełnić czynności, zapewniających dostęp nowych nieruchomości do drogi publicznej, notariusz dążąc do uniknięcia dokonania czynności sprzecznej z ustawą (art. 58 § 1 k.c.) powinien odmówić dokonania czynności notarialnej. Przedstawicieli innych zawodów prawniczych, reprezentujących osoby zainteresowane zbyciem lub nabyciem nieruchomości powstałych w wyniku podziału, zaaprobowanie tego poglądu może natomiast zainspirować do tego, aby już na etapie nawiązywania stosunku prawnego, którego przedmiotem jest nabycie w przyszłości własności wydzielonej nieruchomości, zabezpieczyli nie tylko uzyskanie prawa do gruntu, lecz także jednego z praw gwarantujących dostęp tej nieruchomości do drogi publicznej.
* Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Cywilnego na WPiA UW.
[1] Tekst jednolity Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 369 ze zm.
[2] Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. Ustawa powoływana dalej jako ustawa lub przez wskazanie numerów artykułów.
[3] Można mniemać, że przyczyną wzbraniania się zbywców przed dokonaniem czynności prowadzących do uzyskania przez wyodrębnianą nieruchomość dostępu do drogi publicznej bywa nieuregulowanie uprzednio z osobami finansującymi budowę zasad odpłatności za ustanowienie lub zbycie praw, zapewniających taki dostęp.
[4] Pierwszym stanowiskiem SN jest uchwała z 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09, w której tezie stwierdzono, że „Jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 99 i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
[5] Wyroki WSA w Krakowie z 2 marca 2005 r., II SA/Kr 2588/00, OSP 2007, nr 7-8, poz. 79; WSA w Warszawie z 21 lipca 2004 r., I SA 1723/02, Lex nr 158873; WSA w Warszawie z 22 listopada 2005 r., I SA/Wa 143/05, Lex nr 198981; NSA w Gdańsku z 6 marca 2003 r., II SA/Gd 674/00, Lex nr 203449.
[6] Tak NSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z 6 marca 2003 r., II SA/Gd 674/00, Lex nr 203449.
[8] M. Wolanin, Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami – omówienie zasadniczych zmian. Cz. I, Monitor Prawniczy 2000, nr 4, s. 209.
[9] E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2008, s. 370-371.
[10] G. Bieniek (w:) G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości, Problematyka prawna, Warszawa 2007, s. 483; M. Wolanin, op. cit., s. 209, E. Mzyk, op.cit., s. 370-371. Odmienny pogląd reprezentował J. Kopyra, Podział nieruchomości – uwagi do nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, Samorząd Terytorialny 2008, nr 10, s. 145.
[11] Uchwała SN z 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09 (niepubl.).
[12] Jest to tzw. bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
[13] Wyrok NSA w Gdańsku z 6 marca 2003 r., II SA/Gd 674/00, Lex nr 203449.
[14] Warto również zauważyć, że przyjęte w art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ustawy wymaganie ustanowienia służebności gruntowej jest w kwestii zapewnienia komunikacyjnych możliwości korzystania z nieruchomości powstałych w wyniku podziału zbliżone do uregulowanego w art. 212 § 1 zd. 2 k.c. sądowego zniesienia współwłasności przez fizyczny podział nieruchomości. Z przyczyn zbliżonych do tych racji, które uzasadniały wprowadzenie art. 99 ustawy, prawodawca wyposażył organ orzekający o zniesieniu współwłasności w możliwość ustanowienia odpowiednich służebności, dzięki czemu już w postępowaniu sądowym uregulowana zostaje sprawa dostępu do nieruchomości, pozwalającego uniknąć problemów komunikacyjnych w przyszłości. Celowość przyjęcia środka z art. 99 znajduje więc swoje potwierdzenie w uregulowaniach kodeksu cywilnego.
|
Wersja do druku
Do góry strony
