Wstęp

Na łamach holenderskiego dziennika „de Volkskrant” 6 stycznia 2011 r. ukazał się artykuł J. Hunina „Tam, gdzie mniejszości muszą trzymać język za zębami”[1], w którym autor opisał swoje doświadczenie po podróży w krajach bałtyckich. Flamandzki dziennikarz oburza się, że na Litwie, stanowiący znaczną część populacji przedstawiciele mniejszości rosyjskiej i polskiej nie mają wiele praw pozwalających m.in. na posługiwanie się językiem ojczystym.

Obecnie na początku 2011 r., kwestie praw mniejszości są jednymi z najbardziej spornych zagadnień w życiu społeczno-politycznym Litwy. Wpływa na to szereg zagadnień związanych z życiem publicznym państwa, jego kulturą polityczną, oficjalną interpretacją historii itp. Artykuł ma na celu przedstawienie dylematów, które wynikają z braku rozwinięcia koncepcji ochrony praw mniejszości narodowych (szczególnie praw językowych) w litewskim ustawodawstwie oraz jego interpretacji. Analiza opierać się będzie na odpowiednim orzecznictwie Sądu Konstytucyjnego (dalej SK) Republiki Litewskiej (dalej RL) oraz problematyce postanowień podstawowego rozwiązania legislacyjnego w mierze ochrony praw mniejszości narodowych – ustawy o mniejszościach narodowych.

1. 1.     Litewskie rozwiązania legislacyjne odnośnie ochrony mniejszości narodowych

Przyjęta w referendum ogólnopaństwowym 25 października 1992 r. Konstytucja RL[2] w art. 14 stanowi, że językiem państwowym jest język litewski. W art. 29 zawarto ogólny zakaz dyskryminacyjny m.in. ze względu na rasę, narodowość, język, pochodzenie społeczne. Zaś art. 37 odniósł się do przedstawicieli mniejszości narodowych, uznając, że: „obywatele, należący do wspólnot narodowych, mają prawo do pielęgnowania swego języka, kultury i obyczajów”. Podkreślić należy, iż mniejszość narodowa nie otrzymała przy tym żadnych gwarancji przywilejów z samej racji swojego istnienia. Konstytucja, ograniczając się do zasady niedyskryminacji, nie przyznała dla mniejszości specjalnego statusu, do ich samodzielnego ułożenia oddając jedynie kwestie związane z oświatą, pomocą wzajemną, itd. Artykuł 45 Konstytucji RL mówi o prawie ustanawiania wspólnot narodowościowych o podłożu etnicznym: „Narodowe społeczności obywateli swoje sprawy narodowe dotyczące kultury, oświaty, dobroczynności, pomocy wzajemnej, organizują samodzielnie. Państwo udziela pomocy społecznościom narodowym”[3]. Należy zwrócić uwagę, iż Konstytucja mówi nie o mniejszościach narodowych, a o narodowych społecznościach - jest to konsekwencja braku jednolitej definicji mniejszości narodowej lub etnicznej.

Litwa jako pierwsza z państw byłego bloku komunistycznego, 23 listopada 1989 r., uchwaliła ustawę o mniejszościach narodowych[4], która za Konstytucją powtarzała zasadę niedyskryminacji. Artykuł 2 stanowił o prawach mniejszości etnicznych, gwarantując: prawo do prasy i informacji w języku ojczystym, prawo do religii lub do jej braku, prawo do odprawiania obrządków religijnych i rytuałów narodowych w języku ojczystym, prawo zrzeszania się w organizacje kulturowe, prawo do utrzymywania więzi kulturowych z rodakami poza granicami państwa, prawo do posiadania, na podstawie powszechnych, równych i bezpośrednich wyborów, przedstawicieli na wszystkich szczeblach struktury państwowej; prawo obywateli wszystkich narodowości do zajmowania każdych stanowisk w urzędach państwowych, państwowych spółkach i organizacjach[5]. Szczególną uwagę ustawa udzielała regionom zwarcie przez mniejszości narodowe zamieszkałym (nie definiując przy tym tego pojęcia). W urzędach znajdujących się w takich regionach w miejsce języka państwowego zezwalano na używanie języka mniejszości, zaś obok napisów informacyjnych w języku litewskim można było umieszczać te w języku mniejszości. Artykuł 4 ustawy stanowił, iż „[w] lokalnych instytucjach i organizacjach jednostek administracyjno-terytorialnych, w których zwarcie mieszka jakakolwiek mniejszość narodowa, obok języka państwowego używa się języka tej mniejszości narodowej ”. Artykuł 5 - „W jednostkach administracyjno-terytorialnych wyszczególnionych w artykule 4 napisy informacyjne mogą być, równolegle z językiem litewskim, umieszczane również w języku mniejszości narodowej ”. Godnym uwagi był również przepis, iż państwo wspiera i promuje odrębność mniejszości etnicznych. 29 stycznia 1991 r. uchwalono zmianę ustawy o mniejszościach narodowych, jednak nie przyniosła ona zasadniczych zmian, jeżeli chodzi o prawa mniejszości narodowych[6].

Ustawa o mniejszościach na Litwie nie obowiązuje od 1 stycznia 2010 r. W dyskursie politycznym przeważyły opinie, że zamiast tego, by kolejny raz „przedłużyć“ termin obowiązującej bez zmian od 1991 r. odpowiedniej ustawy, należałoby zintensyfikować prace nad nowym rozwiązaniem prawnym, które stałoby się wyrazem nowoczesnej polityki państwa względem mniejszości narodowych, odpowiadającej międzynarodowym zobowiązaniom Litwy w tej mierze.

To właśnie wpływy międzynarodowych standardów ochrony praw osób należących do mniejszości narodowych są aktualnie szeroko dyskutowane, co zostanie przedstawione przy okazji omawiania projektu ustawy o mniejszościach narodowych. Zgodnie z art. 138 Konstytucji RL[7] ratyfikowane umowy międzynarodowe są częścią krajowego systemu prawnego. Ponadto kodeks cywilny RL w razie sprzeczności ustanawia zasadę pierwszeństwa ratyfikowanych umów międzynarodowych przed ustawami i innymi aktami prawa wewnętrznego[8]. Możliwość bezpośredniego stosowania postanowień umowy międzynarodowej dodatkowo gwarantuje art. 11 ustawy o umowach międzynarodowych - „Jeżeli ratyfikowana przez RL umowa międzynarodowa, która weszła w życie, przewiduje inne normy niż ustawy RL (...), stosuje się normy umowy międzynarodowej”[9]. Główne znacznie w tej mierze ma problem stosowania Konwencji Ramowej Rady Europy o Ochronie Mniejszości Narodowych z 1 lutego 1995 r. [10], którą Litwa ratyfikowała 23 marca 2000 r.

Trudno doszukać się kazusu prawnego odnoszącego się do praw mniejszości narodowych na Litwie, w którym międzynarodowe zobowiązania państwa w tej mierze wzięłyby prymat nad porządkiem wewnętrznym. Akcentowanie sprzeczności pomiędzy stosowanymi normami prawodawstwa RL odnoszącymi się do praw mniejszości narodowych a ustawodawstwem Unii Europejskiej (dla przykładu sprawa C-391/09) nie odniesie zamierzonego skutku z tego powodu, że SK RL expressis verbis odrzucił zasadę nadrzędności prawa Unii Europejskiej stwierdzając, iż zasada ta nie ma zastosowania do Konstytucji RL[11]. W konsekwencji tylko konstytucyjne wartości, które SK, opierając się na Konstytucji RL, uzna za godne ochrony (jak dotychczas nie wliczając do tego zakresu ochrony praw mniejszości narodowych) będą rozwijane w aktach prawnych niższego rzędu.

1. 2.     Dylematy ochrony praw mniejszości narodowych na Litwie

Polityka państwa, a co za tym idzie prawodawstwo litewskie, nie tylko odrzuca każdą możliwość poszerzenia praw mniejszości narodowych, lecz co ważne - uszczupla prawa już gwarantowane w wewnętrznych rozwiązaniach legislacyjnych (np. kwestie dwujęzycznych tablic - znaków topograficznych w miejscowościach zwarcie zamieszkanych przez mniejszość narodową).

Wynika to głównie z tego, że w państwie litewskim mniejszości narodowe i ich prawa nie stanowią chronionej konstytucyjnej wartości (pomimo że, jak już zostało wspomniane, są w Konstytucji RL wymieniane). Do takiego wniosku dojść można analizując poszczególne orzeczenia SK RL. Dla przykładu w orzeczeniu z 13 listopada 2006 r.[12], przy okazji orzekania w sprawie zgodności z Konstytucją RL niektórych przepisów ustawy o obywatelstwie, litewski SK w żaden sposób nie odniósł się do sytuacji mniejszości narodowych w tej mierze[13]. Ograniczył się do orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu zakazującego posiadanie podwójnego obywatelstwa tym obywatelom RL, którzy repatriowali się do etnicznej ojczyzny, nie wypowiadając się co do ewentualnej „rekompensaty” wobec osób, które utraciły w ten sposób obywatelstwo RL. Nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby SK z drugiej strony nie orzekł, iż osoby pochodzenia litewskiego, które nabyły podwójne obywatelstwo na podstawie przepisów ustaw uznanych za niekonstytucyjne, zachowują nabyte prawa[14].

Drugim przykładem linii orzecznictwa negującej prawa osób należących do mniejszości narodowych (czy wręcz negującej istnienie mniejszości narodowych) jest orzeczenie SK z 10 maja 2006 r.[15] w sprawie niekonstytucyjności przepisu ustawy o Głównej Komisji Wyborczej, zezwalającego na używanie w miejscowościach zwarcie zamieszkałych przez mniejszość narodową tłumaczeń kart do głosowania na język mniejszości narodowej (przedkładanych razem z oryginałem w języku litewskim). SK w powyższym orzeczeniu, podkreślając status konstytucyjny języka państwowego, orzekł, że „osoba, która nie posługuje się językiem państwowym nie jest wystarczająco zintegrowana ze społeczeństwem litewskim”, a co za tym idzie - „nie może podejmować decyzji o znaczeniu państwowym” (uczestniczyć w głosowaniu)[16]. Podkreślono, że w litewskiej Konstytucji w kontekście działań odnoszących się do procesu rządzenia państwem (udziału w głosowaniu powszechnym) nie mówi się o ułatwieniach dla obywateli (osób należących do mniejszości narodowych) nie posługujących się językiem państwowym. W Konstytucji również nie mówi się o tym, by obywatele tacy mieli być sztucznie zachęcani do wzięcia udziału w referendum, czy innym głosowaniu, gdzie podejmowane byłyby decyzje o wadze państwowej (pkt 6). Zatem, wychodząc z konstytucyjnych wartości języka państwowego, społeczeństwa obywatelskiego i wypływającego z nich imperatywu władania językiem litewskim, SK uznał, że używanie w czasie referendum kart do głosowania przetłumaczonych na język mniejszości narodowej jest sprzeczne z art. 14 Konstytucji, mówiącym o obowiązku posługiwania się w życiu publicznym językiem państwowym. Czyli de jure z kręgu pełnoprawnych obywateli wykluczono przedstawicieli mniejszości narodowych, którzy zwarcie zamieszkują poszczególne tereny Litwy i nie posługują się językiem państwowym w stopniu wystarczającym.

Wcześniejszym przykładem orzecznictwa potwierdzającym to, że na Litwie prawa mniejszości narodowych nie stanowią wartości godnej ochrony jest orzeczenie SK RL z 13 grudnia 2004 r.[17], w którym stwierdza się, że: „narodowość osoby nie może stanowić podstawy do nie stosowania wobec niej zasad wypływających ze statusu języka państwowego, gdyż będzie to zaprzeczeniem zasady konstytucyjnej równości wszystkich osób wobec ustaw, sądów i instytucji państwowych”[18].

Po analizie powyższych wywodów SK RL, szczególnie w kontekście ugruntowanej konstytucyjnej doktryny prymatu języka litewskiego, mówić możemy o marginalizacji w życiu publicznym kwestii związanych z prawami mniejszości narodowych. Żadne specjalne środki prawne nie są podejmowane w celu uchronienia szczególnie nielicznych mniejszości narodowych - Żydów, Tatarów, Karaimów przed zniknięciem z etnokulturowej mapy państwa. W stosunku do bardziej licznych mniejszości polskiej i rosyjskiej władze litewskie stosują zasadę przeciągania w czasie podejmowania ostatecznych decyzji przy oficjalnym deklarowaniu na forum międzynarodowym dobrej woli. Szczególnie odnosi się to do stosunków polsko-litewskich w kontekście braku szczegółowych rozwiązań prawnych umożliwiających posługiwanie się językiem mniejszości narodowych w urzędach państwowych i samorządowych oraz kwestii związanych z używaniem imienia i nazwiska w języku mniejszości narodowej.

Wielokrotnie politycy litewscy, tłumacząc taką sytuację, przywołują „argument” z zakresu socjologicznego, jakoby społeczeństwo litewskie (w kontekście pewnych zaszłości historycznych) nie jest gotowe nadać przedstawicielom mniejszości narodowych pełną pulę praw, które w niedawnej przeszłości (do 2010 r.) już były gwarantowane na poziomie ustawy o mniejszościach narodowych.

1. 3.     Dylematy projektu ustawy o mniejszościach narodowych w świetle konstytucyjnego prymatu języka państwowego

Prace nad nową koncepcją rozwiązania legislacyjnego dotychczas nie dały wymiernych rezultatów. W przeciągu ostatnich paru lat w Sejmie litewskim zarejestrowano dwa projekty ustawy o mniejszościach narodowych. Oba projekty w ośmiu artykułach stanowiły próbę kompleksowego uregulowania ochrony praw mniejszości narodowych na Litwie. Pierwszy z nich z 30 listopada 2005 r., będący inicjatywą sejmowego Komitetu ds. praw człowieka[19], został wstrzymany od przedłożenia na forum sejmowym, drugi z nich - projekt posłów z partii Akcji Wyborczej Polaków na Litwie (dalej AWPL) z 15 stycznia 2010 r. został odrzucony[20].

Sejmowy Komitet ds. oświaty, nauki i kultury na posiedzeniu 16 września 2009 r. postanowił wstrzymać dalsze omawianie projektu ustawy w sprawie zmiany ustawy o mniejszościach narodowych (Nr XP-518(2)) i proponować sejmowemu Komitetowi ds. praw człowieka (czyli autorowi ww. projektu) „nie przedkładania do głosowania sejmowego wspomnianego projektu ustawy o mniejszościach narodowych do tego czasu, aż Sejm litewski nie przegłosuje wszystkich projektów aktów prawnych, które byłyby związane z wprowadzeniem w życie postanowień Konwencji Ramowej o Ochronie Praw Mniejszości Narodowych“[21]. Oznacza to odłożenie debaty nad projektem ustawy o mniejszościach narodowych do tego czasu, aż Sejm nie uchwali szeregu aktów prawnych związanych z prawem do publicznego używania języka mniejszości narodowych, prawem do oświaty w języku mniejszości narodowych, prawem do używania w publicznym obrocie imienia i nazwiska przedstawicieli mniejszości narodowych w ich oryginalnym brzmieniu itp. Praktycznie jest to odłożenie podjęcia decyzji w sprawie nowej ustawy o mniejszościach narodowych na czas nieokreślony, gdyż w każdym czasie na agendzie obrad Sejmu RL może znaleźć się projekt aktu prawnego, odnoszący się do praw mniejszości narodowych lub do ich przedstawicieli, zaś „wprowadzaniu w życie postanowień Konwencji Ramowej“ może nie być końca. Poprzez odłożenie uchwalenia ustawy o mniejszościach narodowych do czasu podjęcia odpowiednich rozwiązań szczegółowych w kwestii ochrony praw mniejszości narodowych ustawodawca litewski podąża w innym kierunku, niż nakazywałaby logika legislacyjna.

Z drugiej strony wspomniany projekt ustawy o mniejszościach narodowych partii AWPL został odrzucony przez Rząd, który swoje postanowienie motywował tym, że wspomniany projekt był jedynie odzwierciedleniem niektórych postanowień Konwencji Ramowej o Ochronie Praw Mniejszości Narodowych RE, która została przez litewski sejm ratyfikowana i jest częścią systemu prawnego Litwy[22]. Jednakże pamiętać należy, że niejednokrotnie władze litewskie zaznaczały, że Konwencja Ramowa RE nie ma mocy prawnej w takiej mierze, żeby określać prawa i obowiązki przedstawicieli mniejszości narodowych w państwie.

W tym kontekście podkreślić należy, że w trakcie prac nad nową redakcją ustawy o mniejszościach narodowych padały również propozycje całkowitego zrezygnowania z uchwalania tego typu aktu prawnego - dla przykładu Departament Prawny Kancelarii Sejmu RL w swoim wniosku z 21 stycznia 2010 r. (zaraz po tym, jak wygasła dotychczasowa ustawa o mniejszościach narodowych) zaznaczył, że „dyskusyjną jest potrzeba regulowania praw mniejszości narodowych za pomocą osobnej ustawy, gdyż sytuację mniejszości narodowych na Litwie określa Konwencja Ramowa Rady Europy o Ochronie Mniejszości Narodowych, którą Sejm ratyfikował (…). Konwencja ta weszła w życie 1 lipca 2000 r. i jest częścią systemu prawnego Litwy (artykuł 138 Konstytucji). Republika Litewska jest zobowiązana do przestrzegania tej Konwencji (art. 11 ustawy o umowach międzynarodowych)”[23]. Głos sejmowego Departamentu Prawnego w kontekście politycznej dyskusji na temat bezpośredniego stosowania postanowień wspomnianej konwencji jest niestety odosobniony.

Zgodnie z założeniami środków wprowadzających w życie rządowy program na lata 2008-2012 nową redakcję ustawy o mniejszościach narodowych „z uwzględnieniem zmienionych warunków politycznych i ekonomicznych” w drugim kwartale 2010 r. miały przygotować Ministerstwo Kultury i Ministerstwo Spraw Zagranicznych[24]. Niestety, projekt ten nie trafił jeszcze pod sejmowe obrady i jako taki nie jest zarejestrowany.

Zakończenie

Litewskie ustawodawstwo w płaszczyźnie ochrony praw mniejszości narodowych zawiera poważne braki systemowe. Nie znajduje ona odzwierciedlenia w wewnętrznych aktach prawa, zaś stosowanie i interpretacja istniejącej do niedawna ustawy o mniejszościach odbywało się jedynie w kontekście ustawy o języku państwowym z perspektywy chronionych wartości konstytucyjnych (do których prawa szczególne mniejszości nie są zaliczane). Jednakże, czyż nie byłoby uzasadnione traktowanie ustawy o mniejszościach narodowych jako lex specialis w stosunku do ogólnej i powszechnej ustawy o języku państwowym (lex generalis)? Odpowiedź na to pytanie będzie negatywna jedynie w przypadku, gdy przyjmiemy, iż intencją władz jest eliminacja języków mniejszości narodowych z życia publicznego państwa.

Z analizy odpowiednich orzeczeń wypływa wniosek, że na Litwie pojęcie ochrony praw mniejszości narodowych sprowadzane jest do ogólnej zasady niedyskryminacji - stosowanie jednakowych przepisów dla wszystkich obywateli Litwy ma stać się gwarantem praworządności i ucieleśnieniem konstytucyjnej idei równości. Podstaw dla tego SK doszukuje się w samej Konstytucji: „[z] Konstytucji nie wynika, że obywatelom nie posługującym się językiem państwowym muszą być czy mogą być stworzone specjalne ułatwienia w celu umożliwienia takim obywatelom udziału w zarządzaniu państwem, inter alia sztuczne stwarzanie warunków, by takie osoby uczestniczyły w głosowaniach, na których podejmowane są decyzje o wadze państwowej”[25]. Jest to ewidentnym zaprzeczeniem doktryny międzynarodowej ochrony praw mniejszości narodowych, która wyraźnie odróżnia działania mające na celu prewencję dyskryminacji od kwestii ochrony praw mniejszości narodowych[26].

W tym kontekście wymowna jest wypowiedź zastępcy dyrektora litewskiej Państwowej Inspekcji Językowej A. Dambrauskasa: „Gdy obowiązywała ustawa o mniejszościach narodowych, napisy w dwóch językach były dozwolone. Obecnie jedynym prawem, które reguluje te sprawy, jest ustawa o języku państwowym, a ta wyraźnie wskazuje, że wszystkie publiczne napisy mają być w języku państwowym, czyli litewskim”[27]. Jednakże dodać do tej wypowiedzi należy to, iż nawet w czasie obowiązywania ustawy o mniejszościach narodowych wszelkie interpretacje dokonywano na korzyść języka państwowego, stąd zastanawiające jest, czy planowana ustawa będzie w tej mierze zmianą jakościową.