20.05.2010 r.
1. W pełni należy podzielić stanowisko Z. Niewiadomskiego, że ,,stan polskiego prawa regulującego proces inwestycyjno-budowlany osiągnął poziom krytyczny”[1]. Powyższa teza dotyczy również problematyki objętej zakresem tematycznym niniejszego artykułu. W pełni należy zgodzić się także z Z. Niewiadomskim, że ,,w konsekwencji obowiązujące prawo inwestycyjno-budowlane staje się hamulcem rozwoju gospodarczego kraju”. Autor ten formułuje trafną tezę, że zmienić ten stan rzeczy mogą nie kolejne nowelizacje obowiązującego prawa, chociażby były daleko idące, ale konieczność budowy nowego systemu prawa procesu inwestycyjno-budowlanego[2]. Oceniana w niniejszym artykule ustawa z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja lub ustawa z 23 kwietnia 2009 r.), chociaż bardzo daleko idąca, nie tworzy nowego systemu prawa procesu inwestycyjno-budowlanego. Dotychczasowy system reglamentacji wykonywania robót budowlanych opierał się na dwóch podstawowych instrumentach – pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeniu[3]. Zasadnicza zmiana polega na wyeliminowaniu z systemu prawnego podstawowego środka reglamentacji robót budowlanych, a mianowicie pozwolenia na budowę.
Na posiedzeniu 23 kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu 51 poprawek Senatu i uwzględnieniu 30 z nich, Sejm uchwalił bowiem ostateczny tekst ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Uchwalona ustawa jest efektem prac parlamentu nad projektem przedłożonym przez sejmową Komisję Nadzwyczajną ,,Przyjazne Państwo” (druk nr 1048) wniesionym do laski marszałkowskiej 26 maja 2008 r. Ustawa z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw[4] zakłada wprowadzenie wielu zmian legislacyjnych w obowiązującym dotychczas stanie prawnym. Przewiduje nową definicję obiektu budowlanego w odniesieniu do budynku przez jej uściślenie, a w pewnym zakresie ograniczenie w odniesieniu do instalacji i urządzeń technicznych. Dotychczasowe brzmienie art. 3 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego jest bowiem następujące:
,, Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi”. Natomiast według ustawy z 23 kwietnia 2009 r. art. 3 pkt 1 lit. a otrzymuje brzmienie: ,,budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi służącymi do eksploatacji tego budynku”. Dodana część końcowa ustawowej definicji obiektu budowlanego w zakresie dotyczącym budynku wyłącza więc z zakresu definicji ustawowej te instalacje i urządzenia techniczne, które nie służą do eksploatacji budynku. W pełni należy zgodzić się z Z. Niewiadomskim, że pojęcie ,,obiektu budowlanego” odgrywa zasadniczą rolę w ustawie z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Pojęcie obiektów budowlanych wykorzystane zostało do wyznaczenia zakresu przedmiotowego ustawy - Prawo budowlane. Autor ten następnie stwierdza, że przedmiot regulacji określony został w sposób funkcjonalny - ustawę stosuje się do działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki ,,obiektów budowlanych”. Pojęcie obiektu budowlanego ma również znaczenie z punktu widzenia norm zawartych w innych aktach prawnych regulujących dziedziny pokrewne prawu budowlanemu, a ponadto definicja określenia ,,obiekt budowlany” powiązana jest z definicjami legalnymi ,,budynku” (art. 3 pkt 2), ,,budynku mieszkalnego jednorodzinnego” (art. 3 pkt 2a), ,,budowli (art. 3 pkt 3), ,,obiektu małej architektury” (art. 3 pkt 4), ,,tymczasowego obiektu budowlanego” (art. 3 pkt 5) oraz ,,urządzeń budowlanych” (art. 3 pkt 9)[5]. Tak więc dokonana nowelizacja – przez ograniczenie urządzeń i instalacji technicznych jedynie do służących eksploatacji budynku – obejmuje szeroki zakres przedmiotowy. Dotyczy on bowiem wielu innych przepisów stosowanych w procesie budowlanym.
2. Zupełnie nową instytucją jest ,,rejestracja budowy”, przez którą należy rozumieć przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu lub wydanie decyzji o rejestracji budowy. Ustawa nowelizująca z 23 kwietnia 2009 r. wprowadza też kolejne nowe pojęcie ,,zgody urbanistycznej”, przez którą należy rozumieć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo innej decyzji, jeżeli na podstawie przepisów odrębnych stanowi podstawę do wykonania projektu budowlanego i rejestracji budowy; jeżeli przepisy ustawy wymagają dołączenia zgody urbanistycznej, zgoda ta jest dołączana w formie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo kopii tej decyzji[6]. Nowelizacja wprowadza nowe pojęcie dokumentacji budowy, którą określa jako ostemplowany projekt budowlany, dziennik budowy, protokoły odbiorów częściowych i końcowych, w miarę potrzeby, rysunki i opisy służące realizacji obiektu i operaty geodezyjne[7]. Natomiast pod pojęciem dokumentacji powykonawczej ustawa określa ostemplowany projekt budowlany z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi[8].
3. Bardziej wnikliwej analizy wymaga zawarta w ustawie z 23 kwietnia 2009 r. koncepcja ograniczenia zakresu ochrony praw osób trzecich w przypadku całkowitego zniesienia w procesie budowlanym instytucji pozwolenia na budowę. W art. 4 Prawa budowlanego dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu:
,,2. Rejestracja budowy nie narusza praw osób trzecich, które im służą w zakresie prawa cywilnego i nie ogranicza dochodzenia tych praw na drodze sądowej”[9]. Stanowi to powrót do stanu prawnego obowiązującego w okresie międzywojennym oraz do czasu wejścia w życie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane[10] tj. do 1 stycznia 1975 r. Ochrona interesu indywidualnego w procesie budowlanym w obowiązującym dotychczas stanie prawnym realizowana być może na drodze postępowania administracyjnego, cywilnego, a także sądowo-administracyjnego. Należy zwrócić uwagę na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nr 33870 z 11 grudnia 2001 r.[11]. Ze względu na znaczenie po 1 maja 2004 r. należałoby przytoczyć dosłowne brzmienie tezy 1-szej powołanego orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, która brzmi następująco:
,,Postępowanie w sprawie przyznania pozwolenia budowlanego konkretnej osobie dotyczy również ustalenia cywilnych praw sąsiada, który sprzeciwia się przyznaniu takiego pozwolenia. W takim postępowaniu w grę wchodzić może interes majątkowy sąsiada wnoszącego sprzeciw i dlatego możliwe jest zastosowanie art. 6 ust. 1 w części, w której przepis ten dotyczy praw o charakterze cywilnym”[12]. W tezie 2-giej powołanego orzeczenia ETS stwierdził:
,,Art. 6 ust. 1 nie ma na celu tworzenia nowych praw materialnych, dla których nie można znaleźć podstawy prawnej w Państwie będącym stroną Konwencji, lecz jego zadaniem jest zapewnienie proceduralnej ochrony praw dotychczas uznanych w krajowym porządku prawnym”[13]. Należy w tym miejscu podkreślić, że zniesienie pozwolenia na budowę pozbawiłoby właścicieli sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości uprawnień proceduralnych zapewniających realizację administracyjnego prawa materialnego, do którego należy ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
4. Obecny stan prawny w zakresie administracyjnoprawnej reglamentacji procesu budowlanego oparty jest na wyodrębnieniu trzech rodzajów działalności inwestycyjnej, a mianowicie:
-wymagających pozwolenia na budowę,
- wymagających jedynie zgłoszenia,
-wolnych od jakiejkolwiek reglamentacji administracyjnoprawnej.
W obowiązującym stanie prawnym jedną z podstawowych zasad, na których oparte jest prawo budowlane jest zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (poza wymagającymi jedynie zgłoszenia lub nie wymagającymi żadnej reglamentacji administracyjnoprawnej). W obowiązującym stanie prawnym na tej zasadzie opiera się cała konstrukcja oraz sens regulacji prawnej procesu budowlanego, w tym również ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich[14].
W toku prac legislacyjnych nad ustawą z 23 kwietnia 2009 r. założenie zniesienia instytucji pozwolenia na budowę było pomimo wielu głosów krytycznych konsekwentnie realizowane na dalszych etapach procesu legislacyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich 30 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Prezydenta RP z pismem o rozważenie możliwości skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 122 ust. 3 Konstytucji RP w celu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny, czy ustawa z 23 kwietnia 2009 r. nie narusza norm konstytucyjnych. Zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich wzbudzała przede wszystkim likwidacja pozwolenia na budowę[15]. Art. 122 ust. 3 Konstytucji stanowi: „Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent Rzeczypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją”.
Rozwiązanie legislacyjne zawarte w nowelizacji przewiduje wydanie decyzji po wniesieniu zgłoszenia wyłącznie w sytuacji, jeżeli zostanie wniesiony od zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciw będący decyzją administracyjną[16]. Sprzeciw uruchamia normalne postępowanie administracyjne, w którym mogą brać udział, na ogólnych zasadach, wszystkie strony postępowania. Brak reakcji organu na zgłoszenie w ciągu 30 dni oznacza milczącą zgodę na rozpoczęcie inwestycji bez wszczynania jakiegokolwiek postępowania administracyjnego oraz bez zawiadamiania kogokolwiek o fakcie planowanej inwestycji. W obowiązującym dotychczas stanie prawnym procedura taka była stosowana wyłącznie wobec budów i robót budowlanych o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie, takich jak np. budowa wiat, altan, ogrodzeń, prowadzenie remontu[17]. Po nowelizacji zniesienie pozwolenia na budowę dotyczyć będzie większości inwestycji, niezależnie od ich wielkości, zarówno publicznych jak i prywatnych, za wyjątkiem tych, które – umownie mówiąc - potencjalnie będą miały znaczący wpływ na środowisko i na obszar Natura 2000, lub w stosunku do którego organ zgłosił sprzeciw[18].
Dodany przez nowelizację art. 30b ust. 2 Prawa budowlanego[19] ma następującą treść:
Właściwy organ wnosi, w drodze decyzji, sprzeciw, jeżeli:
1) budowa jest niezgodna ze zgodą urbanistyczną;
2) nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia lub projektu nie został wykonany albo został wykonany nieprawidłowo;
3) budowa wymaga decyzji o rejestracji budowy.
3. Właściwy organ może wnieść, w drodze decyzji, sprzeciw, jeżeli istnieją uzasadnione przesłanki, że budowa spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia[20].
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nie bez przyczyny, tam gdzie w grę wchodzi inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko i na obszar Natura 2000, ustawodawca zrezygnował z trybu zgłoszenia i wprowadził obowiązek uzyskania podlegającej wykonaniu decyzji o rejestracji budowy[21]. W takiej bowiem sytuacji ,,milcząca zgoda” organu jest niewystarczająca i uznawana za niezgodną z dyrektywą Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne[22]. Z orzecznictwa ETS wynika, że udzielenie, cofnięcie lub odmowa zezwolenia na inwestycję powinno mieć postać decyzji wydanej zgodnie z precyzyjnie określonymi zasadami postępowania, uwzględniającymi prawa i obowiązki wszystkich zainteresowanych podmiotów.
5. Prezydent RP podzielił pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich i zwrócił się w trybie art. 122 Konstytucji z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Sprawa ta oczekuje obecnie na rozpatrzenie w Trybunale Konstytucyjnym[23]. W uzasadnieniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent RP stwierdził, że wynikający z przyjętej 23 kwietnia 2009 r. przez ustawodawcę regulacji, brak procedury administracyjnej jurysdykcyjnej, jako drogi do udzielenia milczącej zgody na realizację danego przedsięwzięcia budowlanego, spowoduje, że właściciele nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, nie tylko nie będą wiedzieli o wszczęciu postępowania (,,zgłoszeniowego”), ale nawet o tym, że inwestor uzyskał prawo do budowy obiektu budowlanego, w przypadku nie wniesienia przez organ administracji stosownego sprzeciwu w 30-dniowym terminie. Następnie Prezydent RP wyraził pogląd, iż likwidacja pozwolenia na budowę i zastąpienie go zgłoszeniem niezależnie od rodzaju i wielkości inwestycji, narazi właścicieli sąsiednich nieruchomości (zwłaszcza w przypadku większych, czy bardziej uciążliwych obiektów) na ingerencję w ich prawa majątkowe[24]. Prezydent RP stwierdził, że ze zdziwieniem należy przyjąć, że w rozwiązaniach legislacyjnych zawartych w ustawie z 23 kwietnia 2009 r. brak jest obowiązku wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza oprócz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również ,,inne przepisy” (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego)[25]. W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw jako cel tej ustawy podano wprowadzenie ułatwień w prowadzeniu procesu inwestycyjnego. Jak wskazali projektodawcy, zmiany mają na celu uproszczenie procedur administracyjnych, a jednocześnie zapewnienie odpowiedniego do potrzeb nadzoru i kontroli w zakresie procesu inwestycyjnego. Cele te co do zasady w pełni zasługują na aprobatę, lecz nie w sposób realizowany przez ustawę z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
Głównym bowiem środkiem osiągnięcia tych celów jest wyeliminowanie z systemu prawnego pozwolenia na budowę, co należy ocenić krytycznie w sposób zdecydowany[26]. Uważam, że dotychczasowe rozwiązanie legislacyjne w zakresie terminu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi środek administracyjnoprawny, który przyśpiesza proces inwestycyjny. Art. 35 ust. 6 obowiązującej dotychczas z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi bowiem:
,,W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.” Takie rozwiązanie legislacyjne niewątpliwie wpływa na przyspieszenie procesu inwestycyjnego.
6. Art. 5a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu stanowi:
,,1. W przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.
2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, jeżeli na tych nieruchomościach są lub będą wykonywane roboty budowlane”.
Natomiast art. 49 k.p.a. stanowi:
,,Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia”.
Uchylenie art. 5a[27] Prawa budowlanego może wydłużyć tok postępowania w odniesieniu do inwestycji liniowych. Art. 5a jest jednym z uproszczeń procedury administracyjnej, zapowiedzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. nowelizującej ustawę – Prawo budowlane. Daje on możliwość uproszczenia postępowania administracyjnego w procesie budowlanym[28]. Oczywiście art. 5a (w przypadku jego utrzymania w mocy) nie miałby zastosowania w odniesieniu do postępowań zakończonych przyjęciem zgłoszenia budowy, lecz jedynie w odniesieniu do postępowań zakończonych wydaniem indywidualnej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. tj. o rejestracji budowy.
7. Ustawa z 23 kwietnia 2009 r. wprowadza także zmiany proceduralne w zakresie możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych[29]. Mianowicie art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 23 kwietnia 2009 r. stanowi: „Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, właściwy organ składa przed dokonaniem rejestracji budowy”.
Powstaje w związku z tym problem, jaki wpływ na toczące się postępowanie o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych ma bieg 30-dniowego terminu do przyjęcia przez organ zawiadomienia inwestora o zamierzonym rozpoczęciu budowy[30]. Moim zdaniem, rozważenia wymaga, czy do postępowania o możliwość odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych będzie miał zastosowanie dodany[31] art. 30b ust. 1 Prawa budowlanego o brzmieniu:
,,W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia lub projektu budowlanego właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, braków w zgłoszeniu lub projekcie budowlanym. Postanowienie może być wydane tylko raz i przysługuje na nie zażalenie. W takim przypadku termin do rejestracji budowy liczy się od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub projektu budowlanego”. Moim zdaniem, byłoby to możliwe jedynie, jeżeli rozstrzygnięcie o możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych potraktować jako ,,konieczność uzupełnienia zgłoszenia”. Wymaga to jedynie wnikliwego rozważenia, co przekraczałoby zakres tematyczny oraz ramy niniejszego artykułu. Rozwiązanie legislacyjne przewidujące możliwość 6-miesięcznego uzupełnienia przez inwestora zgłoszenia wzbudza poważne wątpliwości, co do zasadniczego celu nowelizacji – przyśpieszenia i usprawnienia procesu inwestycyjnego.
8. Nowelizacja dotyczy także art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, którego dotychczasowe brzmienie jest następujące:
,,Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę”. Natomiast art. 1 pkt 20 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nadał art. 36a ust. 1 następującą treść:
„Art. 36a. 1. Istotne odstąpienie od ostemplowanego projektu budowlanego lub warunków, o których mowa w art. 36, jest dopuszczalne jedynie po ponownym zgłoszeniu lub uzyskaniu decyzji o rejestracji budowy”.
Uważam, że nowe rozwiązanie legislacyjne nie wpłynie na uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego, a będzie wywoływać skutki wręcz przeciwne. W obowiązującym stanie prawnym istotne odstąpienie od projektu lub warunków pozwolenia na budowę, wymaga jedynie zmiany decyzji, oczywiście wyłącznie w tej części, której dotyczy istotne odstąpienie. Natomiast w ujęciu ustawy z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw konieczne będzie dokonanie ponownej procedury zgłoszenia lub uzyskania decyzji o rejestracji budowy. Sprawa skomplikuje się jeszcze bardziej, jeżeli dojdzie do sytuacji, o której mowa w art. 30a ust. 2[32], którego treść jest następująca:
,,Właściwy organ jest obowiązany do rozważenia, czy budowa, która nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W przypadku uznania, że budowa może potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar właściwy organ wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wydanie postanowienia wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w ust. 4”.
9. Uwagę należy zwrócić także na nowe brzmienie art. 38 ust. 2[33] Prawa budowlanego: ,,Przepisy o ochronie środowiska wskazują przypadki, gdy dane o robotach budowlanych wpisanych do rejestru budów zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach”. Z punktu widzenia prawa społeczeństwa do informacji należy to ocenić pozytywnie. Problematykę tę należy przeanalizować jednak także poprzez pryzmat wszystkich okoliczności związanych z nadużywaniem uprawnień organizacji społecznych w procesie budowlanym. Trafnie zwrócił na to uwagę na stronie 4-tej swojej opinii prawnej z 13 października 2003 r. (znajdującej się w aktach sprawy II SA/Po 625/03 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) prof. zw. dr hab. Stanisław Jędrzejewski. Autor tej opinii powołał się na wypowiedź Dyrektora Departamentu Prawnego w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego. W literaturze wskazywano, że inwestorzy, którzy nie chcieli ponosić dodatkowych kosztów związanych z propozycją wpłacenia znacznej sumy na konto organizacji w zamian za nieblokowanie inwestycji, odstępowali od kontynuowania robót budowlanych na skutek destrukcyjnej postawy różnych organizacji, co spowodowało ograniczenie (nie w pełni konsekwentne) udziału tych organizacji w postępowaniach administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Największe wyłączenie nastąpiło w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę oraz jego przeniesienia na innego inwestora, a także w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Szkodliwe działania pseudoekologicznych organizacji stawiają w niekorzystnym świetle pozostałe organizacje, ale z całą stanowczością trzeba podkreślić, że większość działających organizacji bezinteresownie realizuje swoje statutowe zadania z zakresu ochrony środowiska.
Problematyka związana z udziałem organizacji społecznych i ekologicznych w procesie inwestycyjno-budowlanym jest skomplikowana i jej wyczerpujące przedstawienie przekraczałoby zakres tematyczny tego artykułu. Ograniczyłem się więc w niektórych przypadkach do ,,zasygnalizowania” problemu w związku z nowym brzmieniem art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego.
10. Ustawa z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nadała nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie:
„Art. 48.1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej rejestracji.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1) jest zgodna ze zgodą urbanistyczną,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, prowadzenie robót budowlanych.
3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zgody urbanistycznej;
2) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona”.
Od czasu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane problematyka art. 48 wywoływała wiele kontrowersji.
W prawie budowlanym z 1994 r. do czasu nowelizacji przez ustawę z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy — Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przyjęta została koncepcja, moim zdaniem, nazbyt rygorystycznego zwalczania samowoli budowlanej. Według brzmienia pierwotnego art. 48 stanowił: “Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ”. Dotyczyło to więc również sytuacji, jeżeli obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. i przepisami techniczno-budowlanymi, a po jego rozbiórce, już na podstawie pozwolenia na budowę można byłoby wnieść identyczny obiekt budowlany.
Obligatoryjny charakter stosowania tego przepisu oraz łatwość jego stosowania wzbudzały poważne obawy. Bezpośrednią przyczyną szerzącej się samowoli budowlanej jest bowiem nie brak aż tak rygorystycznych środków prawnych jej zwalczania, ale brak sprawności organizacyjnej i aktywności, a głównie operatywności kontrolnej organów państwowego nadzoru budowlanego[34]. W wyniku nowelizacji Prawa budowlanego przez ustawę z 27 marca 2003 r. art. 48 tej ustawy radykalnie zmienił swój dotychczasowy charakter. Ustawodawca dopuścił bowiem, oczywiście po spełnieniu szeregu warunków, możliwość legalizacji samowoli budowlanej[35].
Nowelizacja art. 48-55 Prawa budowlanego[36] przez ustawę z 23 kwietnia 2009 r. dostosowała regulację prawną w zakresie samowoli budowlanej obowiązującą od 11 lipca 2003r.[37] do zniesienia instytucji pozwolenia na budowę, jednak z pewnymi modyfikacjami, które zostały negatywnie ocenione przez Prezydenta RP we wniosku złożonym w trybie art. 122 Konstytucji do TK.
Warunkiem bowiem legalizacji samowoli budowlanej według ustawy z 23 kwietnia 2009 r. jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek:
- obiekty budowlane lub ich części zostały zakończone przed 31 stycznia 1995 r.,
- przed dniem wejścia w życie noweli nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne,
- do 31 grudnia 2010 r. zostanie złożony wniosek o potwierdzenie legalności obiektu.
Prezydent RP ocenił to rozwiązanie legislacyjne krytycznie, stwierdzając:
,,Ustawodawca wyposaża podmioty naruszające prawo, w zasadzie w bezwarunkowe roszczenie o legalizację tego naruszenia, doprowadzając w konsekwencji do tego, że po spełnieniu jedynie formalnych przesłanek, bezprawne działanie stanie się źródłem nabycia prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Ustawodawca przyznając prawo do legalizacji samowoli budowlanej posłużył się wyrażeniami o nieokreślonym zakresie i niezdefiniowanym w obowiązujących przepisach prawnych. Jedną z przesłanek wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej jest wymóg braku wszczęcia postępowania administracyjnego przed wejściem w życie nowelizacji. Ustawodawca nie określił jednak o jakiego rodzaju postępowanie administracyjne chodzi. Czy jest to postępowanie zmierzające stricte do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, czy też może postępowanie legalizujące samowolę budowlaną, czy też jeszcze inne postępowanie. Dodatkowo należy zauważyć, że do obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia) zastosowanie znaleźć mogą, w zależności od daty popełnienia samowoli, co najmniej dwa różne stany prawne: przepisy art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Zakwestionowany przepis nie określa też podmiotu, który jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie legalności obiektu budowlanego”[38].
11. Ustawa z 23 kwietnia 2009 r. znosi również decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nowe brzmienie art. 55 Prawa budowlanego[39] jest bowiem następujące:Art. 55.1. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać, w drodze decyzji, potwierdzenie zakończenia budowy, jeżeli:
1) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
2. Potwierdzenie zakończenia budowy obiektu budowlanego nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania, wymaganych przepisami odrębnymi, zgód lub pozwoleń na eksploatację obiektu”.
To rozwiązanie legislacyjne spotkało się również z krytyką Prezydenta RP. Stwierdził on mianowicie:
Jaskrawym przykładem zwolnienia organów państwa z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony porządku publicznego jest ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji potwierdzającej zakończenie budowy (odpowiednik decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) do sytuacji, w której dochodzi do legalizacji samowoli budowlanej oraz kiedy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 32 zaskarżonej ustawy”[40] (oczywiście Prezydent RP miał na myśli ustawę z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw).
Trudno obecnie przewidzieć, czy zostanie uwzględniony przez Trybunał Konstytucyjny wniosek Prezydenta RP o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że ustawa z 23 kwietnia 2009 r. jest zgodna z Konstytucją, Prezydent RP będzie zobowiązany ją podpisać i wejdzie ona w życie.
Natomiast w sytuacji, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uzna, że ustawa z 23 kwietnia 2009 r. jest niezgodna z Konstytucją, to zastosowanie będzie miał art. 122 ust. 4 ustawy zasadniczej, którego treść jest następująca:
,,4. Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności”.
dr hab. Wojciech Szwajdler*
* Autor jest profesorem nadzwyczajnym na Wydziale Prawa i Administracji UMK i UG; Kierownikiem Katedry Publicznego Prawa Gospodarczego UMK. Adwokatem i radcą prawnym, byłym notariuszem.
[1] Por. Z. Niewiadomski, Kodeks budowlany, tezy do projektu ustawy autorstwa Zespołu Profesora Zygmunta Niewiadomskiego ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, Kwartalnik, styczeń 2010 r., s. 113.
[2] Por. Z. Niewiadomski, op.cit., s. 113; Por. również Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego, praca zbiorowa pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009.
[3] Por. Z. Niewiadomski (red.), Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego, op.cit., s. 158.
[4] Por. www.sejm.gov.pl, druk nr 1048, tekst ustawy ustalony ostatecznie po rozpatrzeniu poprawek Senatu.
[5] Por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wydanie 2, CHBeck, Warszawa 2007, s. 40.
[6] Por. art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[7] Por. art. 1, pkt 1, lit. d, podpunkt 13 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[8] Por. art. 1, pkt 1, lit. d, podpunkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[9] Por. art. 1 pkt 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[10] Dz.U. Nr 39, poz. 229.
[11] Por. A. Ostrowska, Pozwolenia na budowę, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 275-276; por. również Z. Kostka, Prawo budowlane, Gdańsk 2007, s. 82-83.
[14] Por. B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik, Prawo budowlane, Część I, Komentarz do ustawy, Wyd. Difin 1995, s. 64.
[15] Por. pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezydenta RP, sygn. akt: RPO-613934-IV/09/DC, s. 2.
[16] Por. art. 28 ust. 1 i art. 30b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane po nowelizacji.
[17] Por. pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezydenta RP, sygn. akt: RPO-613934-IV/09/DC, s. 2.
[18] Por. szerzej, W. Szwajdler, Zniesienie instytucji pozwolenia na budowę a prawo zabudowy nieruchomości gruntowych, Wyd. TNOiK 2009, Toruń 2009.
[19] Art. 30b dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[20] Por. art. 30b, ust. 2 i 3 dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[21] Por. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane po uchwalonych zmianach przez ustawę z 23 kwietnia 2009 r.
[22] Takie stanowisko zajęła Komisja Europejska w postępowaniu przeciwko Polsce nr 206/2281.
[23] Sygn. akt Trybunału Konstytucyjnego: Kp 7/09.
[24] Por. wniosek Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego, s. 4.
[26] Por. szerzej W. Szwajdler, op.cit., s. 255-256.
[27] Przez art. 1 pkt. 3 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[28] Por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26.
[29] Na temat problematyki prawnej związanej z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych por. szerzej W. Szwajdler, op.cit., s. 135-145.
[30] Por. art. 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[31] Przez art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[32] Dodanego przez art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[33] Nadane przez art. 1 pkt 20 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[34] Por. W. Szwajdler, T. Bąkowski, , s. 365.
[35] Por. szerzej W. Szwajdler, T. Bąkowski, op.cit., s. 375.
[36] Dokonana przez art. 1 pkt 28-31 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[37] Tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw.
[38] Por. wniosek Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego, s. 19.
[39] Nadane przez art. 1 pkt 32 ustawy z 23 kwietnia 2009 r.
[40] Por. wniosek Prezydenta RP do Trybunału Konstytucyjnego, s. 16.
|
Wersja do druku
Do góry strony
