05.08.2010 r.
Uwagi na tle artykułów Z. R. Kmiecika i A. Skóry
I. W ostatnim czasie łamy Radcy Prawnego stały się miejscem wymiany poglądów Z.R. Kmiecika[2] oraz A. Skóry[3] na temat „współuczestnictwa” stron w postępowaniu administracyjnym (autorzy nie precyzują niestety, o który konkretnie rodzaj postępowania administracyjnego im chodzi, niemniej z treści ich artykułów należy wnioskować, że co do zasady ograniczają swoje rozważania do ogólnego postępowania administracyjnego; ilekroć zatem dalej będzie mowa o postępowaniu administracyjnym, należy przez to rozumieć ogólne postępowanie administracyjne)[4]. Ściślej natomiast rzecz biorąc, uwaga Z.R. Kmiecika i A. Skóry skoncentrowała się wokół problemu rodzajów (typów) „współuczestnictwa”, z jakimi – według wskazanych autorów – możemy mieć do czynienia na gruncie postępowania administracyjnego, skąd wypływać musi wniosek, iż oboje autorzy a priori zakładają występowanie instytucji „współuczestnictwa” stron w postępowaniu administracyjnym, a w ślad za tym uznają potrzebę i użyteczność posługiwania się tą konstrukcją procesową (pojęciem) w tym właśnie postępowaniu. Niestety ani w artykułach Z.R. Kmiecika, ani w artykule A. Skóry nie odnajdujemy wyjaśnienia motywów przyjęcia takiego właśnie założenia wyjściowego. Uwaga ta odnosi się przede wszystkim do pierwszej publikacji Z.R. Kmiecika z 2008 roku (vide przypis 1)[5], która dała impuls do dalszej wymiany poglądów stanowiącej tło niniejszego artykułu, natomiast w znacznie mniejszym stopniu dotyczy publikacji A. Skóry, bowiem autorka jedynie polemizowała z Z.R. Kmiecikiem, a ponadto jej poglądy na kwestię występowania instytucji „współuczestnictwa” stron w postępowaniu administracyjnym są dobrze znane z innych jej opracowań[6].
Poczynione pod adresem publikacji Z.R. Kmiecika i A. Skóry zastrzeżenie nie miałoby rzecz jasna racji bytu, gdyby konstrukcja (pojęcie) „współuczestnictwa” stron była w nauce prawa postępowania administracyjnego ugruntowana, w tym w szczególności, gdyby miała swoje normatywne umocowanie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co jak wiadomo nie ma miejsca[7] i co w obliczu coraz powszechniejszego posługiwania się tą konstrukcją procesową (pojęciem), czy też występowania tej konstrukcji (używania tego pojęcia) zarówno w teorii, jak i w praktyce postępowania administracyjnego – przy pełnej świadomości jej (jego) cywilnoprawnego pochodzenia[8] – wręcz prowokuje do postawienia zasadniczego pytania o to, czy w postępowaniu administracyjnym rzeczywiście możemy mówić o „współuczestnictwie” stron wywodzącym się pojęciowo z procesu cywilnego i czy zabieg polegający na recypowaniu tej konstrukcji z prawa procesowego cywilnego ma oczekiwaną wartość poznawczą i praktyczną?
Stawiam tezę, że na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej (negatywnej), a tym samym uważam, że na gruncie postępowania administracyjnego nie można mówić o „współuczestnictwie” stron wywodzącym się pojęciowo z procesu cywilnego,zaś zabieg polegający na recypowaniu tej konstrukcji z prawa procesowego cywilnego nie ma, w mojej ocenie, wartości poznawczej i praktycznej, jakiej należałoby racjonalnie oczekiwać w efekcie jego zastosowania.
II. Przede wszystkim, jako że konstrukcja (pojęcie) „współuczestnictwa” została do postępowania administracyjnego niejako przeniesiona z prawa procesowego cywilnego na wzór rozwiązań przyjętych w procesie cywilnym, należy zauważyć, że poglądy na temat dopuszczalności tego typu zabiegów i ich ewentualnego zakresu nie są jednolite, przy czym wspólnym mianownikiem tych poglądów jest podkreślanie odrębności strukturalnych oraz funkcjonalnych występujących pomiędzy postępowaniem administracyjnym a procesem cywilnym[9]. Nie często jednak – w tym konkretnie kontekście – dostrzega się, że w ramach cywilnego postępowania rozpoznawczego wyróżniamy dwa tryby, tj. proces oraz postępowanie nieprocesowe, a w ślad za tym, że trybem rozpoznawczego postępowania cywilnego najbliższym zarówno pod względem funkcji, jak i struktury, procedurze administracyjnej jest tryb nieprocesowy[10], uregulowany w art. 506 i n. k.p.c., nazywany wręcz niekiedy „postępowaniem administracyjnym sądów”[11], a nie proces unormowany w księdze pierwszej części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego.
Ta – z pozoru oczywista – uwaga ma w kontekście omawianej problematyki dalsze, bardzo istotne konsekwencje, bowiem już w obrębie postępowania cywilnego – za sprawą regulacji art. 13 § 2 k.p.c. – nie wszystkie instytucje występujące w trybie procesowym znajdują zastosowanie na gruncie postępowania nieprocesowego[12]. A skoro tak, to mając na uwadze funkcjonalną i strukturalną bliskość postępowania administracyjnego wyłącznie względem trybu nieprocesowego postępowania cywilnego należy uznać, że pierwszym i podstawowym kryterium sięgania przez naukę prawa postępowania administracyjnego do rozwiązań i konstrukcji (pojęć) wypracowanych w procesie cywilnym powinna być dopuszczalność odpowiedniego stosowania tych konstrukcji (pojęć) w postępowaniu nieprocesowym. Trzeba przy tym od razu zastrzec, że celowo mowa tutaj o konstrukcjach (pojęciach) wypracowanych w procesie cywilnym, a nie o konkretnych przepisach normujących tryb procesowy postępowania cywilnego, bowiem te ostatnie mogą przecież nie mieć zastosowania w postępowaniu nieprocesowym tylko dlatego, że wyrażają szczególne założenia lub cele ustawodawcy, jednakże wcale nie stoją w sprzeczności z funkcjami, strukturą i zasadami postępowania nieprocesowego.
W efekcie, ilekroć dana instytucja (pojęcie) występująca w procesie cywilnym nie znajduje – choćby odpowiedniego – zastosowania w postępowaniu nieprocesowym, należy odrzucić możliwość recypowania takiej konstrukcji (pojęcia) na grunt postępowania administracyjnego, bowiem jeżeli nie daje się ona pogodzić z funkcjami i zasadami postępowania nieprocesowego oraz nie daje się jej pomieścić w strukturze podmiotowej lub przedmiotowej tego postępowania, to oznacza, że tym bardziej nie da się takiej konstrukcji (pojęcia) pogodzić z funkcjami i zasadami postępowania administracyjnego oraz nie da się jej pomieścić w strukturze podmiotowej lub przedmiotowej tego postępowania.
Przenosząc powyższe uwagi już ściśle na grunt rozważań dotyczących instytucji „współuczestnictwa” należy podkreślić, że przyjmuje się absolutnie jednolicie, iż konstrukcja ta występuje wyłącznie w procesie cywilnym, natomiast w ogóle nie znajduje zastosowania w postępowaniu nieprocesowym[13], co oczywiście ma swoje uzasadnienie teoretyczne, ale co przede wszystkim – już samo w sobie – wyklucza, w świetle przyjętego wcześniej założenia, możliwość sięgania do konstrukcji (pojęcia) „współuczestnictwa” w nauce prawa postępowania administracyjnego, choćby nawet nadawać tej konstrukcji (pojęciu) odrębne znaczenie w sposób budzący z kolei zasadnicze zastrzeżenia natury metodologicznej.
III. Następny argument, który skłonił autora do postawienia tezy o niedopuszczalności przenoszenia instytucji (pojęcia) „współuczestnictwa” z procesu cywilnego na grunt postępowania administracyjnego, odnosi się do zasad konstrukcyjnych, w oparciu o które może być zbudowana struktura podmiotowa postępowania w znaczeniu prawnym[14].
Tradycyjnie wyróżnia się dwie takie zasady konstrukcyjne, tj. zasadę dwustronności oraz zasadę uczestnictwa[15], które przeważnie są ściśle skorelowane z innymi zasadami rządzącymi danym rodzajem (typem) postępowania, a w szczególności z zasadą kontradyktoryjności oraz z zasadami oficjalności (lub dyspozytywności) i inkwizycyjności (lub skargowości). Tryb procesowy postępowania cywilnego oparty jest na zasadzie dwustronności, a zatem w procesie cywilnym występują zawsze dwie i są tylko dwie przeciwstawne sobie strony, natomiast postępowanie nieprocesowe, tak samo jak postępowanie administracyjne, opiera się na zasadzie uczestnictwa, a co za tym idzie, może w tych postępowaniach brać udział w zasadzie nieograniczona liczba podmiotów (osób) zajmujących jednakową pozycję prawną wobec organu orzekającego i nie powiązanych wzajemnie żadnymi więzami procesowymi[16], przy czym absolutnym minimum jest w takich sytuacjach udział co najmniej jednego podmiotu zaangażowanego materialnie w rozstrzyganą sprawę i niebędącego organem orzekającym. Kwestia natomiast tego, czy w postępowaniu opartym na zasadzie uczestnictwa jako regułę przyjmiemy dwubiegunową (dwupodmiotową) strukturę postępowania, w której występuje układ: organ orzekający – jeden uczestnik (strona, zainteresowany), zaś udział większej liczby podmiotów (osób) uznamy za wyjątek, czy też przyjmiemy założenie przeciwne[17], ma charakter całkowicie drugorzędny i stanowi – w gruncie rzeczy – wyłącznie odbicie rodzaju spraw załatwianych w postępowaniu danego typu, które to sprawy są z kolei ściśle determinowane treścią regulacji prawnomaterialnej.
Problematyka zasad dwustronności i uczestnictwa łączy się także wprost z koniecznością rozróżniania osób występujących w postępowaniu (fizycznych, prawnych, a ewentualnie także innych jednostek organizacyjnych wyposażonych w zdolność sądową lub administracyjnoprocesową; w takim też znaczeniu będzie mowa o „osobie” lub „podmiocie” w dalszej części niniejszego artykułu)[18] oraz stron wyróżnianych ze względu na pozycję zajmowaną w strukturze danego postępowania wobec organu orzekającego oraz wobec pozostałych podmiotów, a także wobec przedmiotu postępowania (powód, pozwany; pokrzywdzony, podejrzany; oskarżyciel, oskarżony; uczestnik; strona postępowania; w takim też znaczeniu będzie mowa o „stronie” w dalszej części niniejszego artykułu)[19]. O ile bowiem w postępowaniach opartych na zasadzie uczestnictwa możemy w zasadzie postawić znak równości pomiędzy osobą a stroną, o tyle w postępowaniach mających strukturę dwustronną przeważnie występuje problem pomieszczenia większej niż dwie liczby osób w ramach tej właśnie dwustronnej struktury. I to tego typu sytuacje, z którymi nie mamy do czynienia w postępowaniach opartych na zasadzie uczestnictwa, a w których liczba osób występujących w dwustronnym postępowaniu jest większa niż dwie, stanowią podłoże dla kształtowania się takich instytucji, jak „współuczestnictwo” lub „interwencja uboczna”, co autorzy przenoszący te konstrukcje (pojęcia) na grunt – niemającego przecież dwustronnej struktury – postępowania administracyjnego, w tym Z.R. Kmiecik i A. Skóra, zdają się najwyraźniej pomijać.
Nie powinno zatem dziwić kategoryczne stwierdzenie M. Jędrzejewskiej, które w pełni podzielam, iż „współuczestnictwo” jest związane „jedynie z takim trybem postępowania, w którym założeniem jest dwustronność tego postępowania. Dlatego o współuczestnictwie nie można mówić w ramach postępowania nieprocesowego i dlatego tradycyjnie używa się dla jego określenia nazwy <<współuczestnictwo procesowe>>, a kodeks postępowania cywilnego nadał tej instytucji określenie <<współuczestnictwo w sporze>>”[20]. Z definicji bowiem mianem „współuczestnictwa” określa się „wypadki występowania po jednej lub drugiej stronie procesu (albo po obu stronach jednocześnie) kilku podmiotów”[21], a zatem pojęcie to jest bezużyteczne w postępowaniach opartych na zasadzie uczestnictwa, w których ze względu na jednakową sytuację procesową wszystkich osób, będących zarazem samodzielnymi uczestnikami (zainteresowanymi, stronami) nie powiązanymi wzajemnie żadnymi więzami prawnoprocesowymi, nie zachodzi potrzeba sprowadzania tych osób do wspólnego mianownika w postaci jednej z dwóch przeciwstawnych sobie stron postępowania.
Nie jest wobec powyższego przekonywująca propozycja A. Skóry, aby mianem „współuczestnictwa” w prawie procesowym administracyjnym określać sytuacje, w których w jednym postępowaniu występują dwie lub więcej strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.)[22], bowiem takie określenie, niezależnie od innych jego niedostatków powoduje, że jako „współuczestnictwo” traktujemy sytuacje, w których w tym samym postępowaniu występują dwie osoby zajmujące pozycje dwóch odrębnych stron, co po przełożeniu na grunt postępowań opartych na zasadzie dwustronności, np. procesu cywilnego, prowadzi do przewrotnego wniosku, że w każdym dwustronnym postępowaniu zawsze zachodzi „współuczestnictwo” (w znaczeniu proponowanym przez A. Skórę), skoro każdorazowo występują tam obligatoryjnie dwie strony, co w oczywisty sposób odbiega od podstawowych założeń właściwych nie tylko dla procesu cywilnego, ale także np. dla postępowania sądowoadministracyjnego[23]. Podzielając zatem pogląd J. Borkowskiego, aprobowany także przez A. Skórę[24], wedle którego w odniesieniu do relacji pojęciowych pomiędzy nauką procesu cywilnego a nauką prawa postępowania administracyjnego chodzi o „korzystanie ze wspólnego aparatu pojęciowego zawsze wtedy, gdy prawne uregulowania stwarzają do tego podstawę”[25], należy stwierdzić, że w zakresie posługiwania się konstrukcją (pojęciem) „współuczestnictwa” takiej podstawy – właśnie ze względu na charakter uregulowań prawnych – ewidentnie brak, w związku z czym próby posługiwania się na tej płaszczyźnie wspólnym aparatem pojęciowym wydają się z zasady prowadzić do celów zupełnie odwrotnych, aniżeli zostały zamierzone, jak widać to chociażby na przytoczonym powyżej przykładzie definicji „współuczestnictwa” zaproponowanej przez A. Skórę, która to definicja zupełnie nie przystaje do tradycyjnego i utrwalonego rozumienia pojęcia „współuczestnictwa” na gruncie procesu cywilnego.
Być może definicja proponowana przez A. Skórę miałaby zupełnie inny walor poznawczy, gdyby zamiast do pojęcia „strony” nawiązywała do kategorii „osoby”, tak jak to jest w przypadku klasycznych definicji występujących w nauce procesu cywilnego, które określają „współuczestnictwo” mianem wielopodmiotowości (jednej) strony procesowej[26]. Wydaje się to jednak również wysoce wątpliwe, bowiem chociaż A. Skóra w swoich pracach odwołuje się wycinkowo do konstrukcji „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony postępowania administracyjnego” wyróżniając w postępowaniu administracyjnym – jako jeden z typów (rodzajów) – „współuczestnictwo materialne łączne”[27], to trzeba podkreślić, że art. 29 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, jakie kategorie osób (podmiotów) mogą być stronami postępowania administracyjnego, wobec czego w postępowaniu tym, wbrew twierdzeniu A. Skóry, kilku osobom nie może przysługiwać „łącznie przymiot strony postępowania”[28], gdyż taki twór nie miałby zdolności administracyjnoprocesowej w świetle art. 29 k.p.a., szczególnie w sytuacji braku w postępowaniu administracyjnym przepisu szczególnego stanowiącego na wzór art. 72 § 1 k.p.c., że „kilka osób może w jednej sprawie [podkreśl. – P.G.] występować w roli powodów lub pozwanych [odpowiednio w roli jednej strony postępowania administracyjnego – przyp. P.G.]”. O kwestiach związanych z brakiem podstaw do wprowadzania konstrukcji jednej „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony postępowania administracyjnego” będzie jeszcze mowa poniżej.
W efekcie można skonstatować, że w postępowaniu administracyjnym – opartym na zasadzie uczestnictwa – również ze względów konstrukcyjnych, które wszak ściśle łączą się z wyrażonym poprzednio postulatemsięgania przez naukę prawa postępowania administracyjnego do rozwiązań i konstrukcji (pojęć) wypracowanych w procesie cywilnym wyłącznie w przypadkach dopuszczalności odpowiedniego stosowania tych konstrukcji (pojęć) w postępowaniu nieprocesowym, nie można – tak samo jak w trybie nieprocesowym postępowania cywilnego – mówić o występowaniu instytucji „współuczestnictwa” wywodzonej pojęciowo z procesu cywilnego, w tym w szczególności nie można na grunt postępowania administracyjnego przenosić procesowych zastosowań tej konstrukcji.
IV. Kolejną kwestią, której nie sposób pominąć przy omawianiu poruszanych tutaj zagadnień, jest ogólna refleksja dotycząca statusu (pozycji) strony w postępowaniu administracyjnym, co ściśle wiąże się z podmiotowym charakterem rozważań nad „współuczestnictwem” oraz dopuszczalnością recypowania tej konstrukcji (pojęcia) z procesu cywilnego na grunt postępowania administracyjnego.
Trzeba bowiem podkreślić, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, jakkolwiek wywodzi się z procesu cywilnego[29], funkcjonalnie i strukturalnie odpowiada pojęciu uczestnika (zainteresowanego)[30] w cywilnym postępowaniu nieprocesowym (por. następujące przepisy: art. 506 i art. 510 k.p.c. z art. 61 i art. 28 k.p.a. oraz art. 524 k.p.c. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W dużej mierze wynika to oczywiście z faktu, iż postępowanie administracyjne oraz postępowanie nieprocesowe są konstrukcyjnie oparte na zasadzie uczestnictwa, a zatem tak samo jak uczestnik postępowania nieprocesowego, tak i strona postępowania administracyjnego „zajmuje stanowisko samodzielne i niezależne [podkreśl. – P.G.]”[31] wobec pozostałych podmiotów występujących w danym postępowaniu[32]. Po raz kolejny widać przy tym bliskość funkcjonalną i strukturalną postępowania administracyjnego wyłącznie względem trybu nieprocesowego postępowania cywilnego, a nie względem procesu cywilnego, co zdaje się potwierdzać trafność wyrażonego już poprzednio postulatu sięgania przez naukę prawa postępowania administracyjnego do rozwiązań i konstrukcji (pojęć) wypracowanych w procesie cywilnym wyłącznie w przypadkach dopuszczalności odpowiedniego stosowania tych konstrukcji (pojęć) w postępowaniu nieprocesowym.
V. Mając w dalszej kolejności na uwadze, że „współuczestnictwo” jako konstrukcja (pojęcie) prawa procesowego jest co do zasady, z nielicznymi wyjątkami, determinowane treścią i kształtem stosunków prawnomaterialnych[33], nie można również pomijać nader istotnej okoliczności, iż stosunki zewnętrzne prawa administracyjnego – zarówno materialne, jak i procesowe – nie zachodzą nigdy pomiędzy stronami tego samego postępowania administracyjnego (podmiotami administrowanymi)[34], albowiem jednym z głównych wyznaczników tych stosunków jest to, że występują one zawsze pomiędzy organem administrującym wyposażonym w określony zakres władztwa a podmiotem administrowanym (stroną postępowania administracyjnego)[35]. Nawet zatem, jeśli stosunki te pozostają w określonych – nierzadko bardzo ścisłych – związkach, bądź też są traktowane jako jeden, rozgałęziający się stosunek pomiędzy organem administracji oraz wszystkimi podmiotami administrowanymi występującymi w jednej sprawie[36], to podmiotów administrowanych będących stronami postępowania administracyjnego, również wobec braku w tym zakresie przepisów szczególnych, nie łączą żadne więzy prawne natury administracyjnej, które uzasadniałyby konstruowanie – w szczególności na bazie pojęć recypowanych z procesu cywilnego – instytucji „współuczestnictwa” w postępowaniu administracyjnym, tak jak czynią (zakładają) to w swoich opracowaniach Z.R. Kmiecik oraz A. Skóra.
To samo odnosi się do sytuacji, w których „współuczestnictwo” chcielibyśmy na gruncie postępowania administracyjnego budować przez pryzmat konstrukcji sprawy administracyjnej, która to zresztą konstrukcja jest przeważnie opierana na pojęciu stosunku administracyjnoprawnego, a przynajmniej do niego nawiązuje[37].
VI. W rezultacie należy stwierdzić, że o „współuczestnictwie” w postępowaniu administracyjnym można by ewentualnie mówić wyłącznie wówczas, gdyby kilka osób (fizycznych, prawnych lub innych jednostek organizacyjnych) mogło w jednym postępowaniu w danej sprawie – czy to ze względu na treść regulacji prawnomaterialnej, czy też na skutek obowiązywania w tym zakresie szczególnych przepisów procesowych – występować w charakterze (roli) jednej strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. De lege lata, wobec treści art. 29 k.p.a., nie jest to możliwe (przede wszystkim, na co zwracałem uwagę już wcześniej, twór taki byłby pozbawiony zdolności administracyjnoprocesowej), zaś zabieg polegający na umożliwieniu występowania w postępowaniu administracyjnym „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony” wymagałby przebudowy przepisów art. 28 i art. 29 k.p.a. w celu ścisłego rozróżnienia osób oraz stron biorących udział w postępowaniu (niejako na wzór art. 64 i art. 72 § 1 k.p.c.). Ponadto, zabieg ten musiałby mieć swoje uzasadnienie w treści norm pośrednich materialnego prawa administracyjnego podlegających konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Powstaje w związku z tym zasadnicze pytanie, czy wobec strukturalnego charakteru postępowania administracyjnego, którego konstrukcja podmiotowa opiera się na zasadzie uczestnictwa i w którym każda ze stron postępowania zajmuje samodzielną i niezależną pozycję wobec organu orzekającego, przedmiotu postępowania oraz innych podmiotów (stron) występujących w tym postępowaniu, które nie są ze sobą wzajemnie powiązane żadnymi więzami prawnoadministracyjnymi, tworzenie – w nawiązaniu do instytucji (pojęć) wywodzących się z procesu cywilnego – konstrukcji „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony postępowania administracyjnego” ma jakiekolwiek uzasadnienie teoretyczne? W mojej ocenie odpowiedź na to pytanie – z uwagi na całokształt przedstawionej wcześniej argumentacji – powinna być negatywna, toteż nie znajduję również, przynajmniej w chwili obecnej, podstaw do poszukiwania istoty ewentualnego „współuczestnictwa” w postępowaniu administracyjnym na drodze budowania takiej konstrukcji z wykorzystaniem pojęcia „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony postępowania administracyjnego”.
Powyższy pogląd uzasadniam dodatkowo tym, iż występowanie określonej osoby w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania jest zdeterminowane istnieniem u takiej osoby interesu prawnego, który zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem musi być osobisty, własny i indywidualny[38], a zatem również z tej przyczyny trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla konstruowania pojęcia „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony postępowania administracyjnego”, bowiem wówczas interes prawny takiej „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony” musiałby stanowić wypadkową interesów poszczególnych osób tworzących tę jedną stronę, co z kolei oznaczałoby, że ów „wieloosobowy (wielopodmiotowy)” interes prawny traciłby – wbrew podstawowym założeniom konstrukcji strony postępowania administracyjnego – swój osobisty, własny i indywidualny charakter[39].
Złudnym może się ponadto okazać wrażenie, że cokolwiek w omawianym zakresie zmieniłoby się w następstwie posłużenia się konstrukcją „wielopodmiotowego (wielobiegunowego) stosunku administracyjnoprawnego”[40], bowiem nawet przyjęcie założenia, że pomiędzy osobami występującymi w postępowaniu administracyjnym istnieją jakiekolwiek więzy natury administracyjnoprawnej, nie prowadzi na gruncie proceduralnym do traktowania tych osób jako jednej – wielopodmiotowej – strony postępowania, skoro każda z tych osób – będąca samodzielną stroną – zajmuje w postępowaniu administracyjnym, ze względu na konstruującą to postępowanie zasadę uczestnictwa, całkowicie niezależne stanowisko. Tak samo jest zresztą w trybie nieprocesowym postępowania cywilnego, w którym są przecież rozpoznawane także sprawy z udziałem uczestników powiązanych wzajemnie stosunkami prawa materialnego, a nawet sprawy de facto sporne[41], co jednak nigdy nie prowadziło w nauce prawa procesowego cywilnego do tworzenia konstrukcji „wieloosobowego (wielopodmiotowego) uczestnika postępowania nieprocesowego”.
VII. Można zatem uznać, że warunkiem sine quao non występowania instytucji „współuczestnictwa” jest dwustronny charakter danego postępowania, co nie budzi wątpliwości w doktrynie postępowania cywilnego i co znajduje również oparcie w językowym znaczeniu pojęcia „współuczestnictwo”, zgodnie z którym nie chodzi tutaj o jakikolwiek udział w czymś dwóch lub większej liczby podmiotów (osób), ale o wspólny udział w czymś podmiotów (osób) pozostających ze sobą w pewnej łączności[42], przy czym w omawianym kontekście to „coś”, to określone postępowanie prawne (cywilne, administracyjne itd.), natomiast wskazana „łączność” to związek – o charakterze prawnomaterialnym lub czysto proceduralnym – pomiędzy osobami (podmiotami) występującymi w charakterze jednej strony, a nie pomiędzy stronami postępowania.
W efekcie, inaczej niż Z.R. Kmiecik i A. Skóra, nie dostrzegam przesłanek dla recypowania przez naukę prawa postępowania administracyjnego konstrukcji „współuczestnictwa” nawiązującej do wielości stron, zamiast osób występujących w postępowaniu (zgodnie z przyjętym wyżej rozróżnieniem), w sposób prowadzący do zaprzeczenia istoty tego pojęcia ugruntowanej i niekwestionowanej w doktrynie procesu cywilnego. Co więcej, ze względu na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę uczestnictwa oraz z uwagi na charakter norm pośrednich prawa administracyjnego materialnego podlegających konkretyzacji w tym postępowaniu, nie widzę również teoretycznych podstaw do poszukiwania istoty ewentualnego „współuczestnictwa” w postępowaniu administracyjnym na drodze budowania takiej konstrukcji z wykorzystaniem pojęcia „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony postępowania administracyjnego”. Jeżeli dodać do tego postulat zachowania jedności i czystości terminologicznej w całym systemie prawa procesowego[43], to w obliczu przedstawionej uprzednio argumentacji mogę tylko skonstatować, że konstrukcję (pojęcie) „współuczestnictwa” uważam, przynajmniej w świetle aktualnego kształtu ogólnych założeń teoretycznych współczesnej polskiej administratywistyki, za zbędną (a poniekąd nawet mylącą) w nauce prawa postępowania administracyjnego.
VIII. Zasadnicze moje wątpliwości budzi wreszcie kwestia praktycznej przydatności wyróżniania konstrukcji (pojęcia) „współuczestnictwa” stron w postępowaniu administracyjnym. Oczywiście bowiem, że wśród przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego da się wskazać takie, które mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku występowania dwóch lub większej liczby stron w danym, konkretnym postępowaniu w jednej sprawie administracyjnej, tj. art. 13, art. 40 § 3 i art. 114-122 k.p.a.[44], jednak nie uważam, by ta – skądinąd nader skąpa – ilość przepisów, w jakikolwiek sposób uzasadniała tezę, że postępowanie administracyjne prowadzone z udziałem dwóch lub większej ilości stron odbiega od ogólnie przyjętych w nim zasad, zgodnie z którymi po pierwsze, to organ administracyjny czuwa nad tym, aby w postępowaniu brały udział wszystkie strony (art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a.) i tylko strony, co jest zabezpieczone sankcją wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast po drugie, wszystkie strony – zajmujące samodzielne i niezależne stanowisko (pozycję) – dysponują dokładnie tym samym zakresem uprawnień i obowiązków procesowych, niezależnie od tego, czy jest ich jedna, dwie, pięć, siedem, czy też znacznie więcej (oczywiście z zastrzeżeniem art. 13, art. 40 § 3 i art. 114-122 k.p.a.).
Oceny powyższej nie zmienia w żadnej mierze problem tzw. „postępowań masowych”[45], bowiem dotyczy on w istocie doboru adekwatnych konstrukcji techniczno-procesowych, które będą w stanie zapewnić efektywny i sprawny przebieg postępowania administracyjnego toczącego się z udziałem znacznej liczby stron, skąd jednak trudno wywodzić tezę, że rozwiązanie tego problemu tkwi akurat w recypowaniu z procesu cywilnego konstrukcji „współuczestnictwa” mającej przecież zupełnie odmienne uwarunkowania funkcjonalne i całkowicie odrębne podłoże teoretyczne.
Co więcej, istotniejszych walorów praktycznych wprowadzenia na grunt postępowania administracyjnego konstrukcji (pojęcia) „współuczestnictwa” stron nie dostrzegają chyba także Z.R. Kmiecik oraz A. Skóra, którzy – podobnie zresztą, jak wielu innych przedstawicieli doktryny oraz judykatura – spierają się w omawianym aspekcie przede wszystkim o kwalifikację poszczególnych sytuacji procesowych jako różnych rodzajów (typów) „współuczestnictwa” stron w postępowaniu administracyjnym[46], nawiązując w zasadzie szerzej do jednej tylko kwestii o stricte praktycznym wymiarze, a mianowicie do problemu ilości decyzji administracyjnych wydawanych w zależności od danego rodzaju (typu) „współuczestnictwa”. Problem ten jednak nie wydaje się możliwy do rozwiązania wyłącznie w płaszczyźnie procesowej, a już w szczególności poprzez odniesienie go do pojęcia „współuczestnictwa” stron, bowiem jest silnie determinowany ogólnymi założeniami jurysdykcji administracyjnej[47] oraz teoretycznymi założeniami konstrukcji „sprawy administracyjnej”[48], w stosunku do których instytucja „współuczestnictwa” stron, o ile w ogóle przyjmować by jej istnienie, mogłaby co najwyżej stanowić odbicie (refleks) na gruncie postępowania administracyjnego. Jest przy tym dosyć jasne, że w świetle art. 104 k.p.a. jedna decyzja może załatwiać jedną sprawę administracyjną (poprzez rozstrzygnięcie „sprawy” – jednej – co do jej istoty w całości lub w części albo zakończenie postępowania w „sprawie” – jednej – w inny sposób w danej instancji), a zatem jeśli spraw jest więcej – tak jak o tym stanowi chociażby art. 62 k.p.a. – muszą być one rozstrzygane w drodze tylu odrębnych decyzji, z iloma sprawami mamy do czynienia w danej sytuacji. Jak więc widać i tym razem sedno problemu leży nie w kwestii tego, z jakim rodzajem (typem) „współuczestnictwa” mielibyśmy mieć do czynienia w danym postępowaniu administracyjnym, ale w kwestii prawidłowego zdefiniowania podmiotowych i przedmiotowych granic konkretnej sprawy administracyjnej oraz dokonania oceny, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z jedną, czy z wieloma takimi sprawami.
IX. Konkluzja całokształtu przeprowadzonych rozważań musi być zatem taka, że z uwagi na konstrukcyjne i funkcjonale uwarunkowania podmiotowej struktury postępowania administracyjnego nie ma możliwości, a także uzasadnionej potrzeby, recypowania na grunt tej procedury konstrukcji (pojęcia) „współuczestnictwa” wywodzącego się terminologicznie oraz strukturalnie z procesu cywilnego[49].
Logicznym następstwem takiej tezy musi być również wniosek dotyczący bezprzedmiotowości dalszej dyferencjacji konstrukcji (pojęcia) „współuczestnictwa” stron w postępowaniu administracyjnym na poszczególne jego rodzaje (typy), i to w dodatku przy wykorzystaniu klasycznych pojęć nauki procesu cywilnego, które na gruncie procedury administracyjnej w efekcie takich zabiegów przybierają całkowicie odmienne kształty i znaczenia.
Wyłącznie tytułem przykładu wskażę, iż mówienie na gruncie postępowania administracyjnego o „współuczestnictwie materialnym łącznym” lub „współuczestnictwie materialnym jednolitym” z pełną świadomością normatywnego pochodzenia tych pojęć (zob. art. 72 § 2 i art. 73 § 2 k.p.c.)[50] – w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zawsze musi się toczyć przy udziale wszystkich stron, i tylko stron, pod rygorem wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji administracyjnej, która ze swej istoty dotyczy niepodzielnie wszystkich stron występujących w postępowaniu – wprowadza tylko niepotrzebny zamęt terminologiczny w jednorodnie rozumianym systemie prawa procesowego oraz burzy ugruntowane znaczenie wskazanych pojęć, nie oferując zasadniczo nic w zamian, jeżeli zważy się na treść obowiązujących od pięćdziesięciu lat przepisów art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 104, art. 109 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (według obecnej numeracji pochodzącej z 1980 roku).
To samo dotyczy w zasadzie pojęcia „współuczestnictwa konkurencyjnego”, które na gruncie postępowania administracyjnego[51] jest rozumiane odmiennie, aniżeli w nauce prawa procesowego cywilnego (vide art. 194 i art. 196 k.p.c.)[52], gdzie ma ściśle procesowy (formalny) wymiar i obejmuje sytuacje, w których jedna z osób będących powodem lub pozwanym nie posiada legitymacji odpowiednio czynnej lub biernej (rozumianej jako prawo do udziału w konkretnym postępowaniu w charakterze powoda lub pozwanego). Tymczasem w postępowaniu administracyjnym omawiane pojęcie zyskało stricte materialny charakter służąc do określania sytuacji, w których kilka podmiotów (osób) występujących w tym samym postępowaniu ubiega się o „udzielenie uprawnienia (lub dobra) podlegającego reglamentacji”[53], przy czym przedmiotem konkurencji, jeśli można tak rzec, jest tutaj nie legitymacja procesowa (prawo do udziału w postępowaniu), ale owo uprawnienie (lub dobro) natury prawnomaterialnej, co stwarza zasadniczą różnicę w rozumieniu pojęcia „współuczestnictwo konkurencyjne” na gruncie postępowania administracyjnego oraz w procesie cywilnym. Nie trudno bowiem dostrzec, że każdy ze „współuczestników konkurencyjnych” w znaczeniu administracyjnoprawnym, inaczej niż jest to w przypadku „współuczestnictwa konkurencyjnego” występującego w procesie cywilnym, posiada interes prawny, a zatem legitymację procesową uprawniającą go do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do uzyskania deficytowego dobra i w równym stopniu jest adresatem decyzji przydzielającej to dobro niezależnie od tego, czy decyzja taka jest dla niego pozytywna, czy negatywna.
Uważam zatem, że nauka prawa postępowania administracyjnego, a w ślad za tym i praktyka administracyjna powinny, wzorem poglądów wypowiadanych na gruncie trybu nieprocesowego postępowania cywilnego, ale także dla zachowania czystości pojęciowej całego systemu prawa procesowego, uznać brak konstrukcyjnych i funkcjonalnych podstaw do przenoszenia na grunt postępowania administracyjnego instytucji „współuczestnictwa” wywodzącej się pojęciowo z procesu cywilnego. W zupełności wystarczające jest, moim zdaniem, posługiwanie się określeniem „wielość stron postępowania administracyjnego”, przy czym nie dostrzegam również podstaw do wprowadzania na grunt procedury administracyjnej konstrukcji „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony postępowania administracyjnego”, jako że każda strona (osoba) zajmuje w tym postępowaniu samodzielne i niezależne stanowisko reprezentując – w ramach obowiązującej zasady uczestnictwa – swój własny, osobisty i indywidualny interes prawny.
X. W ostatniej kolejności pragnę jeszcze kilka zdań poświęcić samemu przepisowi art. 62 k.p.a., który skupił zasadniczą uwagę Z.R. Kmiecika i A. Skóry, a którego treść od momentu jego wprowadzenia w 1980 r. do Kodeksu postępowania administracyjnego wywołuje liczne kontrowersje i jest przedmiotem skrajnie odmiennych poglądów na temat zawartej (wyrażonej) w nim konstrukcji prawnej[54].
Niezależnie zatem od przyjętej uprzednio ogólnej tezy o braku „współuczestnictwa” stron w postępowaniu administracyjnym, co już samo w sobie pozwala na stwierdzenie, że przepis art. 62 k.p.a. nie wyraża ani materialnego[55], ani formalnego[56], ani tym bardziej „swoistego”[57] „współuczestnictwa” na gruncie procedury administracyjnej[58], wypada podkreślić, że mowa jest w tym przepisie o „sprawach”, podczas gdy współuczestnictwo z natury rzeczy może zachodzić wyłącznie w jednej sprawie, na co wyraźnie wskazuje także treść art. 72 § 1 k.p.c. i co jest kolejnym argumentem przemawiającym za przyjęciem stanowiska, iż w przepisie art. 62 k.p.a. nie zostało wyrażone jakiekolwiek „współuczestnictwo”.
Mając ponadto na względzie, że norma zawarta w art. 62 k.p.a. ma charakter fakultatywny w tym sensie, iż stosowanie tego przepisu zostało pozostawione do uznania organu prowadzącego postępowanie (będącego adresatem normy wynikającej z art. 62 k.p.a.)[59], wyrażam stanowisko, że pierwowzorem konstrukcji zawartej w art. 62 k.p.a. powinien być art. 219 k.p.c., a zatem powinno tutaj chodzić wyłącznie o sytuacje, kiedy organ jest uprawniony do wszczęcia i przeprowadzenia jednego postępowania (podjęcia wspólnych czynności procesowych) w kilku odrębnych sprawach administracyjnych pozostających w zakresie jego właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcyjnej, przy czym każdą z tych spraw załatwia samodzielną (osobną) decyzją administracyjną (art. 104 k.p.a.).
Nie sposób natomiast zaprzeczyć, że redakcja art. 62 k.p.a. jest wysoce niefortunna i mając na względzie wyłącznie językową wykładnię tego przepisu, istotnie można z niego wyprowadzać skrajnie odmienne wnioski co do charakteru prawnego zawartej (wyrażonej) tam instytucji procesowej. Wobec tego warto zaryzykować twierdzenie, że trzydzieści lat występujących na powyższym tle – zasadniczych – sporów w doktrynie oraz rozbieżności w praktyce administracyjnej to chyba wystarczający argument, przemawiający na rzecz rychłej nowelizacji art. 62 k.p.a., moim zdaniem w kierunku dostosowania tego przepisu do prawidłowego kształtu instytucji tzw. połączenia spraw do wspólnego rozpoznania (a ewentualnie i rozstrzygnięcia), wzorowanej na art. 219 k.p.c. (w tym kontekście zob. też art. 111 p.p.s.a.).
* Autor jest doktorantem w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz aplikantem radcowskim IV roku w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie
[1] Ze względu na funkcjonalne założenia tej publikacji tytuł celowo nawiązuje do artykułu M.A. Zachariasiewicz, Rozwój nauki o zasiedzeniu czy ślepy zaułek? Koncepcja wyłączającego zasiedzenie „imperialnego” władztwa Skarbu Państwa, opublikowanego w Rejencie 2005, nr 9, s. 223-248.
[2] Z.R. Kmiecik, Współuczestnictwo stron w postępowaniu administracyjnym, Radca Prawny 2008, nr 2, s. 47-52 oraz idem, Jeszcze o współuczestnictwie stron w postępowaniu administracyjnym. Odpowiedź na artykuł polemiczny A. Skóry, Radca Prawny 2010, nr 1, s. 44-49.
[3] A. Skóra, Uwagi na temat konstrukcji współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Polemika z artykułem Z.R. Kmiecika, Radca Prawny 2009, nr 4, s. 48-57.
[4] Kwestia doprecyzowania rodzaju postępowania administracyjnego stanowiącego pole rozważań nad instytucją „współuczestnictwa” ma dosyć istotne znaczenie, bowiem można to pojęcie analizować również w odniesieniu do uproszczonego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie skargowo-wnioskowe, z uwagi na fakt, iż nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby skargę lub wniosek dotyczące tej samej sprawy złożyła więcej niż jedna osoba. To samo dotyczy np. sytuacji, w której z wnioskiem o wydanie konkretnego zaświadczenia występuje więcej niż jedna osoba, nie wspominając już o ewentualnym „współuczestnictwie” w postępowaniu podatkowym, tradycyjnie zaliczanym do grupy administracyjnych postępowań szczególnych. Na temat rodzajów postępowania administracyjnego i ich klasyfikacji zob. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 3-7.
[5] Z.R. Kmiecik nie wyjaśnia motywów posługiwania się przyjętym założeniem także w drugim ze swoich artykułów (Jeszcze o współuczestnictwie…, s. 44-49), jak również w innych publikacjach z ostatniego okresu, w których podejmuje problem „współuczestnictwa” w postępowaniu administracyjnym (zob. Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2008, s. 109-110; ibidem, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 41-49).
[6] Zob. przede wszystkim A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, a ponadto m.in. idem, Uwagi na temat konstrukcji „współuczestnictwa” w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Studia Europejskie 2006, t. XV; ibidem, Udział w postępowaniu administracyjnym znacznej liczby podmiotów (wybrane uwagi), (w:) E. Ura (red.), Jednostka, państwo, administracja. Nowy wymiar, Rzeszów 2004, s. 433-440; idem, Ochrona interesu obywatela w sytuacji wielości stron w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, (w:) E. Ura (red.), Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 405-418; idem, Koncepcja wielopodmiotowych stosunków administracyjnoprawnych, (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 259-275.
[7] Pojęcie „współuczestnictwa” nie jest na gruncie postępowania administracyjnego terminem normatywnym i funkcjonuje wyłącznie w płaszczyźnie języka prawniczego. Podobnie jest zresztą w ustawodawstwie wielu innych państw europejskich (zob. Postępowanie administracyjne w Europie, Z. Kmieciak (red.), Kraków 2005).
[8] Zob. m.in. A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 35-48; A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2007, s. 496 i n.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 194-196.
[9] Por. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w:) T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego. Tom III, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 135 i n.; J. Filipek, Założenia strukturalne procesu administracyjnego (w:) Studia z dziedziny prawa administracyjnego, Wrocław 1971, s. 198-199; W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 83-84; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, m.in. s. 6 i n. oraz s. 33; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 226-227; A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 35-48; R. Suwaj, Judycjalizacja postępowania administracyjnego, Warszawa 2009, passim i cyt. tam literatura.
[10] Zob. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2005, s. 44; W. Siedlecki, Z. Świeboda, Postępowanie nieprocesowe, Warszawa 2001, s. 21; K. Korzan, Postępowanie nieprocesowe, Warszawa 2004, s. 16-17 i cyt. tam literatura. W nauce prawa administracyjnego na taką prawidłowość wprost zwrócili uwagę F. Longchamps, O pojęciu stosunku procesowego między organem państwa a jednostką (w:) Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej K. Przybyłowskiego, Warszawa 1964, s. 164-165, J. Filipek, Założenia strukturalne postępowania sądowo-administracyjnego, Krakowskie Studia Prawnicze, rok XVII – 1984, s. 28 oraz J. Zimmermann, op.cit., s. 35, a także T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 95-101.
[11] Zob. F. Longchamps, op.cit., s. 165 i cyt. tam praca: L. Spiegel, Die Verwaltungsrechtswissenschaft, Lipsk 1909, s. 82.
[12] Zob. W. Siedlecki, Z. Świeboda, op.cit., s. 21-26 oraz K. Korzan, op.cit., s. 27-34 oraz s. 45-48, a także M. Krajewski, Stosunek procesu do postępowania nieprocesowego, Zeszyty Naukowe UMK, Nauki Humanistyczno-Społeczne. Prawo VII, Toruń 1967, z. 23.
[13] Jedynie tytułem przykładu zob. W. Siedlecki, Z. Świeboda, op.cit., s. 25 oraz M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom 1, Warszawa 2006, s. 212.
[14] Zob. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, op.cit., s. 127.
[15] Ibidem, s. 186-187. Zob. też W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2008, s. 136-137.
[16] J. Filipek, op.cit., s. 199.
[17] Zob. A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 91-105 i cyt. tam literatura.
[18] Chodzi o kwalifikację poszczególnych osób z punktu widzenia ich podmiotowości prawnoprocesowej, czyli – w interesującym nas zakresie – z punktu widzenia art. 64 i n. k.p.c. oraz art. 29-30 k.p.a.
[19] Zob. art. 45 i n. oraz art. 299 § 1 k.p.k., art. 510 k.p.c., art. 28 k.p.a. Rozróżnienie pomiędzy osobą (podmiotem) biorącą udział w postępowaniu a stroną tego postępowania jest szczególnie widoczne, co warto podkreślić w kontekście omawianej problematyki, w art. 72 § 1 k.p.c., którego brzmienie rozpoczyna się od słów: „Kilka osób [podkreśl. – P.G.] może w jednej sprawie występować w roli powodów lub pozwanych [podkreśl. – P.G.]”.
[20] M. Jędrzejewska, op. cit., s. 212.
[21] Zob. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, op.cit., s. 216. Tak samo W. Broniewicz, op.cit., s. 148.
[22] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 87-89.
[23] Zob. M. Romańska (w:) T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 140-143.
[24] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 42.
[25] Ibidem, s. 42 i cyt. tam publikacja: J. Borkowski, Recenzja pracy T. Wosia „Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego”, Warszawa-Kraków 1989, Państwo i Prawo 1990, z. 2, s. 116.
[26] Zob. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, op.cit., s. 215. Tak samo W. Broniewicz, op.cit., s. 148.
[27] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 266-275.
[29] W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 7.
[30] Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się jednolicie pojęciem „strony”, niemniej pojęcie to ma zróżnicowany charakter, co widać porównując przykładowo przepisy art. 10 § 1, art. 79 i art. 127 § 1 k.p.a., w których pojęcie „strona” odpowiada terminowi „uczestnik” z art. 510 k.p.c., z przepisami art. 91 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w których pojęcie „strona” użyte zostało w sposób odpowiadający terminowi „zainteresowany” z art. 510 i art. 524 k.p.c.
[31] Zob. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, op.cit., s. 187.
[32] J. Gudowski (w:) T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom 3, Warszawa 2006, s. 27.
[33] M. Jędrzejewska, op.cit., s. 212-213.
[34] Uwzględniając kategorie podmiotów (osób), jakie stosownie do art. 29 k.p.a. mogą być stronami postępowania administracyjnego, wypada zauważyć, że zgodnie z art. 1 k.c. stosunki między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (jednostkami wskazanymi w art. 331 k.c.) mają charakter cywilnoprawny. Z kolei stosunki pomiędzy państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi przeważnie przybierają postać stosunków wewnątrzadministracyjnych. Zob. też J. Starościak (w:) System prawa administracyjnego. Tom III, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1978, s. 17 i n.
[35] Zob. przykładowo J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 299-301.
[36] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 183 i n. oraz cyt. tam literatura.
[37] Zob. przede wszystkim T. Kiełkowski, op.cit., s. 32 i n. oraz cyt. tam literatura.
[38] Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, s. 320. Tak samo A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 78 i n. oraz s. 186 i n.
[39] Na marginesie wypada zauważyć, że interes grupowy, gdyż takim byłby w istocie interes „wieloosobowej (wielopodmiotowej) strony”, podlega w postępowaniu administracyjnym ochronie w drodze innych, odrębnych instrumentów (instytucji) prawnych, przewidzianych przykładowo w art. 31 k.p.a.
[40] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 183 i n. oraz cyt. tam literatura.
[41] Przykładowo należy tutaj wskazać sprawy o podział spadku, o zniesienie współwłasności, o ustanowienie drogi koniecznej (zob. szerzej M. Krajewski, op.cit., s. 27 i n.).
[42] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 36.
[43] Zob. art. 72-74 k.p.c. oraz art. 51 w związku z art. 32 p.p.s.a., mając na uwadze ugruntowany status i znaczenie pojęcia „współuczestnictwa” w procesie cywilnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
[44] Już jednak przepisy art. 49, art. 105 § 2, art. 98, art. 107 § 4 i art. 132, które z pozoru mogłyby wskazywać na wyłączność ich stosowania w postępowaniach toczących się z udziałem dwóch lub większej liczby stron, mogą znajdować zastosowanie także w postępowaniach, w których bierze udział tylko jedna strona.
[45] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 119 i n.
[46] Zob. przykłady judykatów powoływane przez Z. R. Kmiecika, Współuczestnictwo stron…, s. 47-52 oraz idem, Jeszcze o współuczestnictwie stron…, s. 44-49, a także przez A. Skórę, Uwagi na temat konstrukcji współuczestnictwa…, s. 48-57 i występujące w tych orzeczeniach rozbieżności oraz ich odmienną ocenę dokonywaną przez wskazanych autorów. Por. również rozbieżności w wypowiedziach i przykładach podawanych przez Z. Janowicza, op.cit., s. 194-196, W. Dawidowicza, op.cit., s. 83-87, T. Wosia, Związki postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego, Warszawa-Kraków 1989, s. 134-139, J. Zimmermanna, Polska jurysdykcja…, s. 75-77, B. Adamiak, op.cit., s. 365-367, A. Matana, op.cit., s. 496 i n., P. Przybysza, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 173-174 oraz A. Wróbla (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 357-364.
[47] Zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja…, s. 75-77.
[48] Zob. T. Kiełkowski, op.cit., s. 49-53.
[49] Podobnie A. Wróbel, op. cit., s. 359.
[50] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 266-275 oraz s. 291-295. Zob. też A. Matan, op.cit., s. 496 i n.
[51] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 306-312 oraz T. Woś, op.cit., s. 134-135.
[52] Zob. M. Jędrzejewska, Współuczestnictwo procesowe (istota, zakres, rodzaje), Warszawa 1975, s. 226 i n.
[53] A. Skóra, Współuczestnictwo…, s. 306.
[54] Por. wypowiedzi Z. Janowicza, op.cit., s. 194-196, W. Dawidowicza, op.cit., s. 83-87, J. Zimmermanna, Polska jurysdykcja…, s. 75-77, A. Matana, op.cit., s. 496 i n., B. Adamiak, op.cit., s. 365-367 oraz A. Wróbla, op. cit., s. 357-364.
[55] Z. Janowicz, op.cit., s. 194-196. Zob. też P. Przybysz, op. cit., s. 173.
[56] B. Adamiak, op.cit., s. 365-367.
[57] Z. R. Kmiecik, Współuczestnictwo stron…, s. 47-52 oraz idem, Jeszcze o współuczestnictwie stron…, s. 44-49.
[58] Również A. Wróbel, op.cit., s. 359, stwierdza, że „brak wystarczających argumentów przemawiających za tym, że przepis art. 62 k.p.a. ustanawia instytucję współuczestnictwa na wzór współuczestnictwa procesowego znanego procedurze cywilnej. Przeciwko uznaniu instytucji przewidzianej w art. 62 k.p.a. za instytucję współuczestnictwa materialnego lub współuczestnictwa formalnego przemawiają zasadnicze odrębności konstrukcyjne postępowania administracyjnego i postępowania cywilnego odnoszące się do jego struktury podmiotowej (…)”.
[59] Zob. W. Dawidowicz, op.cit., s. 83.
|
Wersja do druku
Do góry strony
