Zasadniczo stosowanie instytucji współuczestnictwa jest, jak wspomniano, pozostawione uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Przepisy szczególne mogą jednak przewidywać obowiązek stosowania instytucji określonej w art. 62 k.p.a. Na przykład art. 34 ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji⁴ nakazuje rozpatrywać w ramach jednego postępowania sprawy o uzyskanie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, jeżeli liczba złożonych wniosków przekracza istniejące możliwości rozpowszechniania programów⁵.

    Od współuczestnictwa przewidzianego w art. 62 k.p.a. należy odróżnić tzw. współuczestnictwo materialne, które również charakteryzuje tożsamość stanu faktycznego, podstawy prawnej i organu właściwego. Przy współuczestnictwie materialnym jednak mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której występuje kilka stron (z wielością stron w jednej sprawie), a nie z kilkoma sprawami. Prowadzenie jednego postępowania jest w tej sytuacji obowiązkiem organu, a nie możliwością pozostawioną jego uznaniu, jak to jest przyjęte w art. 62. Wielość stron w jednej sprawie spotyka się w postępowaniu administracyjnym stosunkowo często. Zachodzi np. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdzie stroną jest nie tylko inwestor, ale także właściciele nieruchomości sąsiednich⁶.

Przy wielości stron oraz tożsamości stanu prawnego i faktycznego mamy do czynienia z jedną sprawą tylko wtedy, gdy ta wielość stron jest konieczna, tzn. wynika automatycznie z danego stanu prawnego i faktycznego. Jeżeli natomiast wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby nie powoduje, że automatycznie stronami postępowania stają się pozostałe osoby, które mogą nabyć uprawnienie lub zostać obciążone obowiązkiem, wynikającym z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej (tzn. gdy teoretycznie w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest prowadzenie postępowania wobec tylko jednej strony), to mamy do czynienia z różnymi sprawami. W takich sprawach ma zastosowanie art. 62 k.p.a.

    Odrębną instytucją jest także tzw. współuczestnictwo formalne, które polega na prowadzeniu jednego postępowania w kilku odrębnych sprawach, w których łączność uprawnień czy obowiązków jest tylko „zewnętrzna” (formalna), czyli wynika tylko z jednakowego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej (nie zaś z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej, jak tego wymaga art. 62 k.p.a.). Kodeks nie przewiduje współuczestnictwa formalnego. Nie jest więc możliwe np. wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego wywłaszczenia trzech odrębnych nieruchomości, z których każda jest własnością innej osoby fizycznej⁷.

Jak się wydaje, brak jest też podstaw do łączenia w jednym postępowaniu, a tym bardziej rozstrzygania jedną decyzją, kilku „identycznych”, czy też podobnych (tzn. wynikających z takiego samego lub podobnego stanu faktycznego i opartych na tej samej podstawie prawnej) spraw dotyczących jednej i tej samej strony. Dał temu wyraz NSA w wyroku z 21 października 1992 r.⁸, zwracając uwagę, że przepis art. 62 k.p.a. dopuszcza taką możliwość (prowadzenie jednego postępowania) tylko wtedy, gdy postępowanie dotyczy więcej niż jednej strony i gdy prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Poza uregulowaniem zawartym w art. 62 k.p.a. w kodeksie nie ma zaś przepisu przewidującego połączenie dwóch lub więcej toczących się spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Sąd uznał jednak, że zawarcie w jednym akcie administracyjnym odrębnych decyzji odnoszących się do tej samej strony nie daje samoistnej podstawy do sformułowania pod adresem takiego aktu zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu dawnego art. 207 § 2 pkt 3 k.p.a., gdyż można przyjąć, że takie rozstrzygnięcie, mimo nadania mu formy jednego aktu administracyjnego, stanowi w istocie odrębne decyzje. Istotną wadliwość takiego aktu pociąga natomiast za sobą niezawarcie w jego uzasadnieniu odrębnych rozważań odnoszących się wprost do każdej ze spraw i decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (Postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności kilkudziesięciu kolejnych decyzji dyrektora urzędu celnego wydanych w sprawach wymiaru cła).

Odmienne stanowisko co do tej samej kwestii zajął NSA w wyroku z 3 lutego 1999 r.⁹, w którym stwierdził, że: „Wprawdzie art. 62 k.p.a. mówi tylko o możliwości prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeśli spełnione są warunki w nim określone, ale tym bardziej można i należy prowadzić jedno postępowanie dotyczące tej samej strony, jeżeli te warunki również są spełnione”¹⁰. U podstaw takiego stanowiska Sądu leżało jednakże błędne założenie, iż przesłanki określone w art. 62 (wielość spraw, tożsamość stanu faktycznego, stanu prawnego i organu właściwego) mogą być spełnione, gdy podmiotem postępowania jest jedna tylko strona. Tymczasem tego rodzaju sytuacja nie może mieć miejsca. Jeżeli bowiem prawa lub obowiązki wynikające z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej odnoszą się do jednej tylko strony, to mamy zawsze do czynienia z jedną tylko sprawą administracyjną. Jeżeli natomiast mamy do czynienia z kilkoma sprawami dotyczącymi tego samego podmiotu, to - przy tożsamości podstawy prawnej, z której wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki, stan faktyczny w każdej ze spraw może być co najwyżej taki sam, nigdy zaś ten sam. Niezależnie więc od wszystkich innych powodów, stosowanie instytucji z art. 62 k.p.a. w sytuacji, gdy strona jest jedna, jest niedopuszczalne z tej przyczyny, że jedność strony wyklucza możliwość spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie.

    Żadnego rodzaju współuczestnictwo stron nie zachodzi natomiast wówczas, gdy wnioski dwóch lub więcej stron o sprzecznych interesach, skierowane do tego samego organu administracji publicznej, dotyczą wprawdzie tego samego przedmiotu, jednakże oparte są na odrębnych podstawach materialnoprawnych. W takim wypadku organ ma do czynienia z dwoma odrębnymi stosunkami materialnoprawnymi, co do których powinien prowadzić odrębne postępowania administracyjne i wydać odrębne decyzje administracyjne. Wydaje się, że ze względu na związek zachodzący między obu sprawami, wynikający z tożsamości przedmiotu żądań stron, oba postępowania powinny być prowadzone równolegle. Jeżeli natomiast żądania stron skierowane do tego samego przedmiotu, ale oparte na odmiennych podstawach prawnych, podlegają rozpatrzeniu przez różne organy administracji publicznej, wówczas jeden z organów powinien zawiesić postępowanie w sprawie, w której jest właściwy, do czasu rozstrzygnięcia sprawy, w której właściwy jest inny organ¹¹.

    O ile zatem, przy wielości stron, w przypadku współuczestnictwa materialnego jest jedna sprawa i jedna decyzja, a w przypadku współuczestnictwa formalnego – kilka spraw i kilka odrębnych decyzji, o tyle w przypadku współuczestnictwa, o którym mowa w art. 62 k.p.a., mamy kilka odrębnych spraw, ale jedną decyzję. Wymaga zaznaczenia jednak, że wydanie jednej decyzji w efekcie postępowania wszczętego w trybie art. 62 k.p.a. należy traktować jako postulat dla organów prowadzących takie postępowanie, a nie jako ich prawny obowiązek. Jak słusznie zauważono bowiem w wyroku NSA z 13 maja 1999 r.¹², przepis art. 62 k.p.a. nie wypowiada się w tej kwestii, umożliwiając jedynie prowadzenie kilku spraw łącznie w jednym postępowaniu. Jedno postępowanie nie zobowiązuje zaś samo przez się do wydania tylko jednej decyzji w kilku sprawach.

Wydawanie osobnych rozstrzygnięć (decyzji) w poszczególnych sprawach rozstrzyganych w ramach jednego postępowania należy więc uznać za dopuszczalne, obok alternatywnej możliwości wydawania jednej decyzji (co powinno być regułą). Co więcej, wydawanie osobnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych, współuczestniczących w postępowaniu stron, w określonych przypadkach jest nie tylko dopuszczalne, ale nawet wskazane (chodzi np. o wydanie decyzji umarzającej na wniosek strony postępowanie w części dotyczącej jej sprawy). Gdyby bowiem uznać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 62 k.p.a. organ w każdym przypadku obowiązany jest wydać jedną decyzję, skutkującą zakończeniem postępowania we wszystkich sprawach będących jego przedmiotem, wówczas strona, która przestała być zainteresowana uzyskaniem jakiegoś uprawnienia, w praktyce nie mogłaby skorzystać z dobrodziejstwa art. 105 § 2 k.p.a. Zgodę na umorzenie postępowania w tym trybie musiałyby wtedy wyrazić pozostałe strony postępowania, czego – rzecz jasna – nie można by od nich oczekiwać, gdyż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na wniosek strony żądającej tego eliminowałoby jednocześnie możliwość wydania decyzji merytorycznych w stosunku do współuczestniczących stron, wciąż zainteresowanych uzyskaniem określonego uprawnienia.

Postulat wydawania jednej decyzji w przypadku współuczestnictwa, o którym mowa w art. 62 k.p.a., uzasadniony jest względami ekonomii procesowej; chodzi jedynie o uproszczenie postępowania, a nie o zapewnienie stronom określonych gwarancji procesowych i ich jednakowe traktowanie. W przeciwnym razie zresztą prowadzenie jednego postępowania i wydanie w nim jednej decyzji byłoby obowiązkiem organu, a nie możliwością pozostawioną jego ocenie.

W doktrynie podnosi się wprawdzie, że wydanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, pociąga za sobą wzajemny brak wiedzy stron o rozstrzygnięciu sprawy „konkurenta do tego samego dobra”, co istotnie ogranicza prawo do złożenia odwołania, a tym samym godzi w procesowe gwarancje wydania prawidłowej decyzji. Wada ta znika, kiedy organ administracyjny wydaje jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich stron, gdyż wówczas doręcza się stronie decyzję zawierającą rozstrzygnięcie danej sprawy zarówno w odniesieniu do niej, jak i w odniesieniu do pozostałych stron¹³. Jak wspomniano też wcześniej, tylko w przypadku wydania jednej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych stron, wniesienie odwołania przez jedną ze stron powoduje, że wydana decyzja jest decyzją nieostateczną również dla pozostałych stron.

W świetle orzecznictwa NSA powyższe obawy nie znajdują jednak uzasadnienia. Wydanie osobnej decyzji w każdej ze spraw rozpatrywanych w jednym postępowaniu na podstawie art. 62 k.p.a. nie pozbawia strony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciami podjętymi przez organ w stosunku do pozostałych stron takiego postępowania. Jak zgodnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, obowiązkiem organu prowadzącego jedno postępowanie administracyjne dotyczące wniosków kilku stron jest doręczenie tym stronom wszystkich wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć.¹⁴ NSA dopuszcza też w takich przypadkach możliwość zaskarżenia (w drodze odwołania lub skargi do sądu administracyjnego) decyzji załatwiającej sprawę jednej ze współuczestniczących stron przez pozostałe strony¹⁵. Stanowisko takie jest prawną konsekwencją faktu, iż podmioty występujące jako strony w ujęciu czynnym w poszczególnych sprawach będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 62 k.p.a., są jednocześnie stronami w ujęciu biernym w pozostałych sprawach rozpatrywanych w takim postępowaniu.

Nie oznacza to jednak, jak wspomniano wcześniej, że mamy tu do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Gdyby bowiem jedna ze współuczestniczących stron nie złożyła swojego wniosku (nie wystąpiła z własnym żądaniem), wówczas nie byłaby stroną w sprawie wynikającej z wniosku innej osoby ubiegającej się o to samo uprawnienie względem tego samego przedmiotu. Współuczestnictwo tych stron nie jest konieczną konsekwencją stanu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego (jak w przypadku wielości stron w jednej sprawie), lecz konsekwencją podjęcia przez nie lub wobec nich, przez organ, określonych czynności procesowych (zmierzających do ukształtowania ich praw lub obowiązków).

Co więcej, zdaniem NSA, obowiązek wzajemnego doręczania decyzji stronom o sprzecznych interesach należy wiązać także z sytuacją, gdy dwa podmioty ubiegają się w tym samym czasie i przed tym samym organem o to samo dobro, ale na innej podstawie prawnej, co wyłącza możliwość zastosowania art. 62 k.p.a. Chodzi tu zatem o strony uczestniczące w dwóch równolegle toczących się, ale odrębnych postępowaniach administracyjnych. W takim przypadku obowiązek doręczania stronom decyzji zapadłych w obu postępowaniach Sąd wyprowadza z zasad ogólnych postępowania administracyjnego: praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania, szybkości i prostoty postępowania, a zwłaszcza z zasady informowania stron i innych uczestników postępowania¹⁶.

W innym orzeczeniu Sąd uznał wręcz, że w razie wydania odrębnych, indywidualnych decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 62 k.p.a., ewentualne odwołanie się od jednej z decyzji (np. odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z ubiegających się) jest skuteczne wobec wszystkich pozostałych decyzji (przyznających uprawnienia) wydanych w takim postępowaniu. Uzasadnienie decyzji odmownej powinno zresztą zawierać wyjaśnienie nie tylko przyczyn odmowy, ale także informację, jakie okoliczności przesądziły o przyznaniu uprawnienia (uprawnień) innym kandydatom¹⁷. Gdyby zatem przyjąć powyższe stanowisko, to strona, której odmówiono przyznania uprawnienia (np. co do pewnego przedmiotu) nie musiałaby nawet zaskarżać decyzji uznających żądania innych stron co do tego samego przedmiotu, aby spowodować wstrzymanie ich wykonalności – wystarczyłoby, żeby złożyła odwołanie od „własnej” decyzji odmownej.

Wobec zaprezentowanego, jednolitego w zasadzie, orzecznictwa sądowego, kwestia wydawania w postępowaniu prowadzonym na mocy art. 62 k.p.a. jednej lub kilku odrębnych decyzji – jawi się jako drugorzędna i pozbawiona istotnego znaczenia. Wada postępowania, która może skutkować uchyleniem decyzji, zachodzi natomiast wówczas, gdy w wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 62 k.p.a. w stosunku do stron o rozbieżnych interesach, organ wydając decyzję odrębnie dla strony, której przyznał uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówił przyznania tego samego uprawnienia, nie podaje stronom wydanych decyzji wzajemnie do wiadomości¹⁸.

Należy zresztą podkreślić, że generalnie uchybienia organów administracji publicznej polegające na wydaniu, przy wielości stron, jednej decyzji zamiast kliku odrębnych albo odwrotnie, NSA traktuje dość wyrozumiale, tj. jako uchybienia nie pociągające za sobą konieczności wzruszania takich aktów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dotyczy to nie tylko wydania kilku odrębnych decyzji zamiast jednej w przypadku istnienia współuczestnictwa, o którym mowa w art. 62 k.p.a., ale także w przypadku współuczestnictwa materialnego, tj. wielości stron w jednej sprawie administracyjnej, gdzie konieczność wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich współuczestniczących stron jest niekwestionowana. Sąd stwierdził, że jeżeli w razie tożsamości elementów stosunku prawnego (czyli jedności sprawy) organ podejmie rozstrzygnięcia wobec każdej ze stron postępowania w odrębnych decyzjach, to powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną ze stron wywiera skutki prawne dla pozostałych. Odrębne decyzje nie mają więc charakteru ostatecznego do czasu rozpatrzenia odwołania od zaskarżonej decyzji i nie mogą być wykonane, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a.¹⁹ Oznacza to, że skutki prawne wydania przez organ kilku odrębnych decyzji w stosunku do współuczestniczących „materialnie” w jednej sprawie stron, są – mimo wadliwości takiej procedury – takie same jak w sytuacji, gdyby organ, zgodnie z powinnością, zakończył sprawę jedną decyzją.

dr Zbigniew R. Kmiecik^*

_____________________________________________________________________

* Autor pracuje w Katedrze Postępowania Administracyjnego UMCS w Lublinie.

1 Por. wyrok NSA z 4 września 1981 r., II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83.

2 A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 394.

3 Wyrok NSA z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1408/92, OSP 1994, nr 12, poz. 233.

4 Dz.U. Nr 7, poz. 34 ze zm.

5 B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 348.

6 A. Wróbel, op.cit., s. 392.

7 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 195-196.

8 V SA 86/92, ONSA 1993 nr 1, poz. 23.

9 I SA 630/98, ONSA 2000 nr 1, poz. 25.

10 Wyrok dotyczył wznowienia postępowania w sprawach przyznania dodatku mieszkaniowego, zakończonych wydaniem czterech kolejnych decyzji, w odstępach półrocznych. Zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509), dodatek taki przyznawany był na wniosek osoby uprawnionej, na podstawie załączonej przez nią deklaracji, na okres 6 miesięcy. Podobne rozwiązanie przewiduje zresztą obecnie obowiązująca ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.

11 Por. wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 470/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 90.

12 II SA 161/99, LEX nr 46259. Sprawa dotyczyła konkursu ofert na prowadzenie kasyna gry w określonej miejscowości, do którego przystąpiły trzy zainteresowane spółki. W jego wyniku minister finansów, w oparciu o opinię komisji konkursowej, wydał w każdej ze spraw (wszczętych wnioskami stron) trzy osobne decyzje: wobec jednej ze spółek – decyzję koncesyjną, wobec dwóch pozostałych – decyzje odmowne. W postępowaniu ministra finansów, którego wynikiem były trzy decyzje, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, a zwłaszcza normy zawartej w art. 62 k.p.a.

13 Zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 94.

14 Zob. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1408/92, OSP 1994 nr 12, poz. 233.

15 Por. uzasadnienie powoływanego wyroku NSA z 13 maja 1999 r., II SA 161/99, wydanego w wyniku merytorycznego rozpatrzenia skargi wniesionej przez jedną ze współuczestniczących stron na decyzję skierowaną do innej strony.

16 Zob. wyrok NSA z 20 marca 1998 r., I SA 684/97, LEX nr 44639, dotyczący sytuacji, gdyfundacja zwróciła się do kierownika urzędu rejonowego o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego działki będącej w posiadaniu Młodzieżowego Domu Kultury, a jednocześnie kuratorium oświaty wystąpiło o uregulowanie stanu prawnego tej działki.

17 Teza 2 wyroku NSA z 28 czerwca 1988 r., I SA 755/87, OSP 1990, nr 1-3, poz. 178, z glosą J. Łętowskiego.

18 Zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 1981 r., SA 337/81 ONSA 1981, nr 1, poz. 30.

19 Zob. wyrok NSA z 19 maja 1983 r., II SA 232/83, Gospodarka-Administracja Państwowa 1987, nr 2, s. 46.