E - RADCA PRAWNY.org

Jeszcze o współuczestnictwie stron w postępowaniu administracyjnym. Odpowiedź na artykuł polemiczny A. Skóry

05.02.2010 r.

W numerze 4/2009 Radcy Prawnego ukazał się artykuł A. Skóry pt. „Uwagi na temat konstrukcji współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym”, mający charakter polemiki z zamieszczonym w jednej z wcześniejszych edycji czasopisma artykułem mojego autorstwa, dotyczącym tej samej problematyki. Z reguły nie odnoszę się do uwag czy publikacji polemizujących z wyrażonymi przeze mnie publicznie poglądami, gdyż cel ich prezentacji uważam za osiągnięty z chwilą pojawienia się takich uwag czy publikacji. Ocenę i ewentualnie ustosunkowanie się do uwag krytycznych pozostawiam innym autorom. W wypadku artykułu A. Skóry czuję się jednak zmuszony do repliki z dwóch ważnych powodów. Po pierwsze, autorka referuje moje stanowisko co do przedmiotu artykułu w postaci niekiedy jaskrawo odbiegającej od rzeczywiście zaprezentowanego, wskazując przy tym na szereg rzekomych uchybień, które w istocie nimi nie są. Po drugie, wywód autorki jest niekonsekwentny i zawiera błędy logiczne oraz logiczno-semantyczne.

Główną tezą mojego artykułu jest twierdzenie, że w art. 62 k.p.a. mamy do czynienia z uregulowaniem współuczestnictwa „swoistego”, tj. niebędącego ani współuczestnictwem materialnym, ani formalnym.

A. Skóra zastanawia się, jakie powody (względy) skłoniły mnie do takiej konkluzji, sugerując tym samym brak podstaw ku temu. Odpowiedź na to pytanie – zawarta w moim artykule, lecz najwidoczniej przeoczona przez A. Skórę – jest prosta: analiza treści przepisów zawartych w art. 62 k.p.a., który jako warunki jego stosowania wymienia okoliczności odbiegające zarówno od tych, które towarzyszą współuczestnictwu materialnemu, jak i od tych, które umożliwiają spowodowanie zaistnienia współuczestnictwa formalnego. W przypadku współuczestnictwa materialnego mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której występuje kilka stron (z wielością stron w jednej sprawie), a nie z kilkoma sprawami, jak to jest przyjęte w art. 62 k.p.a. Ponadto, prowadzenie jednego postępowania jest w takiej sytuacji obowiązkiem organu, tymczasem przepis art. 62 k.p.a. traktuje taki zabieg jako możliwość, z której skorzystanie zależy od uznania organu. Nie można też przyjąć, by art. 62 k.p.a. ustanawiał instytucję współuczestnictwa formalnego, choćby z tego powodu, że prowadzenie jednego postępowania w kilku sprawach dopuszcza w sytuacji, gdy „prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego [podkr. ZRK]stanu faktycznego”. Natomiast przesłanką dopuszczenia przez organ do współuczestnictwa formalnego jest sytuacja, gdy zachodzi jedynie podobieństwo stanów faktycznych, w związku z którymi kilka podmiotów zwraca się do tego samego organu z jednakowymi żądaniami. Okoliczność tę wyraźnie wskazuję w swym artykule. Niestety, A. Skóra nie ustosunkowuje się do niej, uchylając się od tego stwierdzeniem, że „polemika z poglądem, którego treści nie da się precyzyjnie ustalić, wydaje się być z góry skazana na niepowodzenie” (s. 52). Rzekoma niejasność mojego stanowiska w kwestii dopuszczalności traktowania art. 62 k.p.a. jako podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadzie współuczestnictwa formalnego wynika – według A. Skóry – stąd, że wprawdzie wyraźnie wykluczam taką możliwość, ale jednocześnie wyróżniam taki typ współuczestnictwa. Szkoda, że zamiast odnieść się do argumentu uzasadniającego moje stanowisko w tej kwestii, autorka skupiła się na dowodzeniu, że jest ono niejasne, przywołując dwa bynajmniej niepozostające ze sobą w sprzeczności stwierdzenia.

Ustosunkowując się do podanej przeze mnie charakterystyki współuczestnictwa formalnego, A. Skóra zwraca uwagę, że – wbrew temu, co twierdzę – jego istota polega na połączeniu spraw ze względu na jednakową, nie zaś tę samą podstawę prawną praw i obowiązków stron (s. 50). Dystynkcję między podstawą jednakową (taką samą) oraz tą samą autorka akcentuje zresztą w swej polemice wielokrotnie.

Oczywiście, w celu uproszczenia rozważań dotyczących różnych sytuacji, gdy stosowany jest ten sam przepis prawny, można przyjąć określenia „taka sama podstawa prawna” i „ta sama podstawa prawna” i operować nimi, ale takie rozróżnienie jest obarczone błędem logiczno-semantycznym. Uzasadniając to stwierdzenie, być może należy przypomnieć najpierw, co oznacza w ogóle wyrażenie „podstawa prawna”. Podstawę prawną stanowią – zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie rozumieniem tego pojęcia[1] – określone przepisy (lub przepis) określonej ustawy (lub ustaw). Konkretny przepis określonej ustawy lub innego aktu normatywnego może być zawsze tylko ten sam, a nie taki sam (takie same mogą być jedynie co najmniej dwa przepisy tej samej lub różnych ustaw). Podobnie rzecz się ma, gdy stosujemy różne przepisy danego aktu normatywnego (np. Kodeksu postępowania administracyjnego). Zawsze (niezależnie od okoliczności) powiemy wówczas, ze stosujemy tę samą ustawę, a nie taką samą ustawę. Niezależnie od tego, czy dany przepis (zawarty w określonym artykule określonej ustawy) stosujemy raz, czy wielokrotnie – jest to ten sam przepis, a nie taki sam (podobnie jak ustawa, z której on pochodzi). Gdy dany przepis stosowany jest wielokrotnie w stosunku do różnych osób, to możemy mieć do czynienia najwyżej z kilkoma takimi samymi decyzjami (o ile rozstrzygnięcia podjęte w stosunku do wszystkich osób są jednakowe), a nie z kilkoma takimi samymi podstawami prawnymi. Podstawa prawna to konkretny przepis prawa i tak jak nie można mówić, że dany przepis jest w jednej sytuacji ten sam, a w innej taki sam, tak też nie powinno się mówić, że podstawa prawna, którą dany przepis stanowi, może być raz ta sama, a innym razem taka sama[2].

Zdaniem A. Skóry, nie dość jasno wyłuszczyłem także różnicę między współuczestnictwem materialnym a współuczestnictwem „swoistym” z art. 62 k.p.a., posługując się w tym celu mało precyzyjnymi określeniami „konieczna” i „niekonieczna” w odniesieniu do wielości stron. Być może wytłumaczenie obu pojęć powinno być w istocie bardziej dogłębne, gdyż A. Skóra błędnie zinterpretowała istotę sytuacji, które określam jako „konieczna” i „niekonieczna” wielość stron. Ta błędna interpretacja prowadzi z kolei autorkę do błędnych konkluzji co do przypadków, w których – w myśl mojej koncepcji – może mieć miejsce współuczestnictwo „swoiste”, a co za tym idzie – w których organ może wydać osobne decyzje wobec współuczestniczących stron (istotnie bowiem dopuszczam taką możliwość w przypadku współuczestnictwa „swoistego”, choć jako pożądane rozwiązanie uważam w takiej sytuacji wydawanie jednej decyzji wobec wszystkich współuczestników). Pragnę zatem wyjaśnić, że przez wielość stron „konieczną” nie rozumiem bynajmniej – wbrew temu, co przypuszcza autorka – sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania w określonej sprawie składa wspólnie kilka podmiotów (np. małżonkowie czy rodzeństwo). Wielość stron jest „konieczna” wtedy, gdy jest skutkiem normy prawnej, przyznającej status strony określonym podmiotom; „niekonieczna” natomiast jest wówczas, gdy jest skutkiem decyzji określonych osób (podmiotów) o ubieganiu się o uzyskanie bądź zachowanie określonych uprawnień. Innymi słowy, konieczna wielość stron jest niezależna od woli osób będących stronami, zaś niekonieczna – zależna.

Odnośnie do współuczestnictwa materialnego autorka słusznie zauważa natomiast, że „w postępowaniu administracyjnym – odmiennie niż w procesie cywilnym – wewnętrzna materialnoprawna więź pomiędzy uprawnieniami i/lub obowiązkami stron (przesądzająca o istnieniu współuczestnictwa materialnego) istnieje także wtedy, gdy nie wynikają one z tej samej dla każdej ze stron podstawy prawnej, lecz ich źródłem jest jedynie ten sam (tożsamy) stan faktyczny” (s. 48-49).

A. Skóra kwestionuje trafność przywołanych przeze mnie przykładowych sytuacji procesowych, mających ilustrować istotę współuczestnictwa „swoistego” oraz warunki, w których można zastosować przepisy art. 62 k.p.a. (s. 53-54).

Analizę pierwszego przykładu (gdy kilka osób zwróci się do organu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży) autorka rozpoczyna celną uwagą precyzującą, że w takiej sytuacji należy najpierw ustalić treść żądań stron (tj. czego strony domagają się we wnioskach), gdyż jeżeli każda z nich stara się o uzyskanie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych odmiennego rodzaju, to nie może być mowy o żadnym współuczestnictwie, jako że podstawa prawna nie jest tożsama, a stan faktyczny – odmienny. Jeżeli natomiast żądania poszczególnych stron byłyby jednakowe, to – zdaniem A. Skóry – nie ma podstaw do współuczestnictwa „swoistego”, gdyż nie mamy tu do czynienia z jedną wielopodmiotową sprawą administracyjną, lecz z kilkoma jednakowymi sprawami administracyjnymi. Argument ten jest zupełnie chybiony, ponieważ wbrew temu, co zarzuca mi A. Skóra (s. 53), nie twierdzę, że w takim przypadku mamy do czynienia z jedną sprawą, lecz wręcz przeciwnie. Jak sama autorka zauważa, sytuację taką przywołuję jako przykład współuczestnictwa „swoistego”, a przez nie rozumiem przecież – co zresztą sama A. Skóra przytacza wcześniej – sytuację, w której „mamy kilka odrębnych spraw, ale jedną decyzję” (s. 48). Zdaniem A. Skóry w drugim z rozważanych tu wariantów przywołanego przeze mnie casusu zachodzi współuczestnictwo formalne. Poglądu tego nie można podzielić ze względu na tożsamość stanu faktycznego charakteryzującą ten wariant (chodzi przecież o ten sam punkt sprzedaży).

Podobnie kwestionując adekwatność drugiego z podanych przeze mnie przykładów współuczestnictwa „swoistego”, A. Skóra ucieka się do dziwnych zabiegów. Rozważa mianowicie dwa warianty sytuacji, w których w tym samym czasie kilka osób zwraca się do tego samego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu: 1) gdy kilka podmiotów stara się o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji na różnych działkach (słusznie przyjmując, że mamy tu do czynienia z warunkami współuczestnictwa formalnego); 2) gdy kilka podmiotów stara się o ustalenie warunków zabudowy dla różnych inwestycji na różnych działkach (również słusznie konstatując, że w takim wypadku w ogóle nie można mówić o współuczestnictwie). Z niewiadomych powodów natomiast A. Skóra pomija w swojej analizie trzeci z możliwych wariantów opisanej sytuacji (notabene właśnie ten przytoczony przeze mnie), a mianowicie przypadek, gdy kilka podmiotów stara się (osobno) o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu. Być może powodem tego „przeoczenia” autorki jest fakt, że w tym trzecim przypadku niewątpliwie mamy do czynienia właśnie ze współuczestnictwem „swoistym”, na co wyraźnie wskazuje treść art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[3], który stanowi: „W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości”. Jak słusznie konstatuje A. Wróbel, „nie ulega […] wątpliwości, że w takiej sytuacji istnieje tożsamość przedmiotu spraw (żądanie wydania decyzji) wynikająca z tego samego przepisu prawa (art. 46 ust. 1)[4] oraz tego samego stanu faktycznego (ta sama działka gruntu)”[5].

W swoim artykule stwierdzam, że mianem współuczestnictwa nie można określić przypadków, gdy w jednym postępowaniu organ administracji publicznej dokonuje połączenia dwóch lub więcej „identycznych” czy też podobnych spraw dotyczących jednej i tej samej strony (s. 48). Dla poparcia tego stanowiska odwołuję się do kilku orzeczeń NSA. A. Skóra kwestionuje zasadność powołania jednego z nich (chodzi o wyrok z 21 października 1992 r., V SA 86/92, LEX 10332), zwracając uwagę, że sprawy, w związku z którymi NSA je wydał (sprawy celne), obecnie nie podlegają zakresowi stosowania k.p.a. Istotnie, nie podlegają, ale co z tego? – wypada zapytać. Teza zawarta w tym wyroku ma charakter uniwersalny, ponieważ dotyczy wyłącznie przepisów k.p.a. (a więc stanu prawnego, który obowiązuje). Mówiąc precyzyjniej, dotyczy okoliczności stosowania wskazanych przepisów, a nie zakresu przedmiotowego ich stosowania! W związku z tym fakt, że pretekstem do jej sformułowania był stan faktyczny, którego kształt i konsekwencje prawne obecnie podlegają rozpatrzeniu i ustaleniu w innym trybie (pozakodeksowym) – nie wpływa na aktualność tezy wyrażonej w orzeczeniu sądu i nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości (słuszności) tej tezy. Trudno dociec zatem, po co A. Skóra w ogóle zajmuje się kwestią trybu, w jakim obecnie rozpoznawane są sprawy celne, zwłaszcza że nie kwestionuje przytoczonej tezy orzeczenia NSA.

W uzupełnieniu uwag dotyczących powyższej kwestii A. Skóra proponuje też, aby zamiast mówić o połączeniu „podobnych” bądź „identycznych” spraw administracyjnych dotyczących tej samej strony, lepiej – wzorem o.p. i k.p.c. – posługiwać się sformułowaniem „pozostawanie spraw w związku”. Należy jednak zauważyć, że tak, jak nie wszystkie sprawy będące w związku są podobne bądź identyczne, tak samo nie wszystkie sprawy podobne bądź identyczne pozostają ze sobą w związku. Zamiast postulować zmianę terminologii, A. Skóra powinna więc ewentualnie dodać, że połączenie spraw dotyczących tej samej strony nie stanowi współuczestnictwa również wtedy, gdy połączenie spraw wynika z ich wzajemnego powiązania, a nie z ich podobieństwa czy jednorodzajowości.

Oprócz problemów merytorycznych autorka odnosi się także do kilku kwestii czysto lingwistycznych, zarzucając mi „pewną niestaranność terminologiczną”. Jednak i w tych wypadkach A. Skóra jest w błędzie. Autorka kwestionuje np. poprawność używanego przeze mnie wyrażenia „stosowanie instytucji współuczestnictwa” (należy dodać, że chodzi o współuczestnictwo „swoiste”!), twierdząc, że „współuczestnictwo «zachodzi», «istnieje», ale na pewno nie «jest stosowane»” (s. 56). Już z samej przytoczonej wyżej argumentacji A. Skóry wynika, że nie dostrzega ona różnicy pomiędzy pojęciem współuczestnictwa a pojęciem instytucji współuczestnictwa, co jest przyczyną jej nieuzasadnionych zastrzeżeń. Nie dostrzega też różnicy między sposobem „zaistnienia” poszczególnych rodzajów współuczestnictwa. Współuczestnictwo formalne czy „swoiste” niewątpliwie „zachodzi” czy „istnieje” – jak to określa autorka – ale dopiero wtedy, gdy organ zastosuje instytucję współuczestnictwa (niezależnie od tego istnieje tylko współuczestnictwo materialne). Instytucja w tym znaczeniu to nic innego jak „zespół norm prawnych”[6]; instytucja współuczestnictwa zatem – to ogół rozwiązań prawnych (proceduralnych) stwarzających warunki dla wspólnego uczestniczenia stron w jednym postępowaniu. Sceptyczny (czy wręcz krytyczny) stosunek A. Skóry do zwrotu „stosować instytucję współuczestnictwa” nie znajduje więc uzasadnienia. Stosować instytucję współuczestnictwa to podjąć zabiegi proceduralne umożliwiające zaistnienie współuczestnictwa (innymi słowy: stosować przepisy przewidujące możliwość podjęcia czynności procesowych prowadzących do zaistnienia współuczestnictwa).

Autorka nie dostrzega też różnicy między stosowaniem przepisu a stosowaniem konstrukcji przewidzianej w danym przepisie. W związku z tym kwestionuje prawidłowość użytego przeze mnie sformułowania, iż przepisy szczególne mogą przewidywać obowiązek stosowania konstrukcji określonej w art. 62 k.p.a., podnosząc, że przepis szczególny ma charakter autonomiczny, wyłączając tym samym możliwość odpowiedniego stosowania art. 62 k.p.a. (s. 57). Oczywiście argument A. Skóry jest prawdziwy, tyle że nieadekwatny, gdyż w tekście oryginalnym jest mowa o stosowaniu konstrukcji określonej w art. 62 k.p.a. (czyli – innymi słowy – o połączeniu kilku spraw na zasadzie współuczestnictwa „swoistego”), a nie o stosowaniu art. 62.

Niesłuszne są także zastrzeżenia A. Skóry co do określania spraw łączonych w ramach współuczestnictwa formalnego jako „odrębnych” (s. 51). Słowo „odrębny” ma bowiem dwa znaczenia. Oprócz znaczenia zbliżonego do podanego przez A. Skórę (odmienny od innych, niepodobny do innych) posiada drugie, synonimiczne z przymiotnikami „osobny” czy „oddzielny”[7]. W odniesieniu do spraw łączonych na zasadzie współuczestnictwa formalnego używam słowa „odrębny” w tym drugim znaczeniu[8]. Oczywiście są to jednocześnie – jak pisze A. Skóra – sprawy „jednorodzajowe”, jednakże ten przymiotnik akcentuje już zupełnie inną cechę współuczestnictwa formalnego. Na podkreślenie zasługuje przede wszystkim fakt, że są to sprawy osobne, ich „jednorodzajowość” jest bowiem oczywista wobec tego, że ich tłem jest jednakowy stan faktyczny i rozstrzygane są w oparciu o tę samą podstawę prawną.

A. Skóra wyraźnie pogubiła się także w swych własnych rozważaniach odnoszących się do analizowanej instytucji, nie zachowując konsekwencji w używanej przez siebie terminologii, a także w sposobie postrzegania relacji zachodzących między pojęciami, którymi się posługuje. Na s. 50 autorka określa podstawę „tę samą” jako podstawę „wspólną”, odróżniając ją jednocześnie od podstawy „jednakowej” (takiej samej). Na s. 52 z kolei pisze, że „«ta sama» podstawa prawna to […] zarówno podstawa «wspólna», jak i jedynie «tożsama», czyli podstawę „wspólną” i podstawę „tożsamą” (jednakową) traktuje jako dwie odmiany podstawy „tej samej”. Wreszcie kilka zdań dalej autorka wręcz przeciwstawia podstawę „wspólną” podstawie „tej samej” - („Jednak już w przypadkach, w których podstawa prawna nie jest dla dwu lub więcej stron wspólna, lecz jedynie «ta sama», ustalenie kręgu współuczestników nie nasuwa się tak «automatycznie»”). Wzajemny stosunek między określeniami „ta sama” i „wspólna” (w odniesieniu do podstawy prawnej) A. Skóra przedstawia zatem w trzech różnych miejscach swojej publikacji, za każdym razem czyniąc to w sposób odmienny: raz postrzega go jako stosunek zamienności (traktując oba określenia jako synonimy), innym razem – jako stosunek nadrzędności/podrzędności (traktując pojęcie „wspólna” jako pojęcie węższe, zawierające się w pojęciu „ta sama”), w jeszcze innym wypadku – jako stosunek przeciwieństwa (oba pojęcia wykluczają się, ale nie są sprzeczne).

dr Zbigniew R. Kmiecik*

* Autor jest adiunktem w Katedrze Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.

[1] Zob. np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 501-505; J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź-Zielona Góra 1998, s. 57-61.

[2] Nawiasem mówiąc, można by zadać autorce pytanie, co skłania ją do przyjęcia, że art. 62 k.p.a. normuje instytucję współuczestnictwa formalnego, skoro – jak twierdzi – „istotą współuczestnictwa formalnego jest […] nie «ta sama», lecz «taka sama» (in. «jednakowa») podstawa prawna […]”, zaś w myśl art. 62 k.p.a. jedną z przesłanek jego stosowania jest właśnie „ta sama” (a nie „taka sama”) podstawa prawna, co ustawodawca stwierdza expressis verbis.

[3] Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

[4] Chodzi o przepis nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Obecnie kwestię tę reguluje identycznie art. 63 ust. 1 powołanej w przypisie 3 ustawy.

[5] A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 426.

[6] Zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, t. 1, Warszawa 2008, s. 1224.

[7] Zob. ibidem, t. 2, s. 1172.

[8] Podobnie np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 351.