Postanowienie tymczasowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest instytucją związaną ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego i skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku oddalającego skargę[1]. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz ogólnie stwierdzając – każdy inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Interes prawny należy rozumieć jako istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw lub obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Skoro skarga służy ochronie praw lub obowiązków, z którymi związane jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, to podobnie celem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu jest ochrona praw lub wolności wnoszącego skargę[2], z tą różnicą, że postanowienie ma charakter tymczasowy, tj. tymczasowo kształtuje stosunki prawne – do czasu rozpoznania sprawy zainicjowanej wniesioną skargą.

Zarówno w doktrynie[3], jak i w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych[4] występują kontrowersje wokół zagadnienia wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Przyczyną różnicy zdań jest często kwestia posiadania przez taką decyzję cechy wykonalności. Wskazuje się m.in., że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest aktem deklaratoryjnym i co do zasady stwierdza jedynie istnienie określonego stanu prawnego, tym samym nie tworzy ani nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Akt taki stwarza nową sytuację prawną, ale w zakresie prawa procesowego[5]. Warto prześledzić praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych na przykładzie jednego rodzaju spraw, aby określić jakie kierunki rozstrzygnięć przeważają i jak są one uzasadniane. Niniejszym opracowaniem „objęte” zostały sprawy, w których przedmiotem skargi do sądu administracyjnego były decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych prezydium rad narodowych[6]. Oczywiście, punktem odniesienia w niniejszym opracowaniu jest kwestia możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji w tych sprawach.

Przed analizą orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach, które wskazano powyżej, należy tytułem wstępu ukazać ramowe problemy związane z zagadnieniem wstrzymania wykonania decyzji. W dalszej części opracowania przedstawione zostały zasadnicze różnice zdań w tej materii.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[7]: „Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy”.

Powyższy przepis określa przesłanki pozytywne od których wystąpienia uzależnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu i są nimi: 1) niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody; 2) niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe, należy pamiętać, że sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których stanowi art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania[8]. Wskazuje się również niekiedy, że przedmiotowa decyzja musi nadawać się do przymusowego wykonania w drodze egzekucji administracyjnej[9]. Podnosi się ponadto, że wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne[10].

Przesłanką negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wstrzymanie wykonania jest na przykład sytuacja, w której zaskarżona została uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego zawierająca przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie. Warto mieć na uwadze, że przepisy szczególne mogą wprowadzać inne rozwiązania w kwestii wstrzymania zaskarżonego aktu lub czynności. Tak np. w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie jej wykonania na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji[11]. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części, kaucja podlega zwrotowi. Natomiast w przypadku oddalenia skargi, kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora[12].

Rozważając o instytucji wstrzymania wykonania aktu lub czynności należy, pamiętać o tym, że dotyczy ona aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przykładowo, wnosząc skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, będzie można skutecznie żądać wstrzymania wykonania decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono[13]. Jednocześnie wskazuje się, że dopiero wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, umożliwia wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy[14].

Przystępując do zasadniczej części rozważań warto wskazać, że co do zasady decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, wywołującą skutki ex tunc, tj. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością[15]. Jednak wskazuje się także, że: „Takie określenie jest w dużej mierze uproszczone i jednostronne z kilku powodów. Decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego, otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych, wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych). Dopiero od dnia jej doręczenia stronom, prawdopodobieństwo nieważności kwestionowanej decyzji ustępuje miejsca urzędowemu, władczemu potwierdzeniu jej ciężkiej wadliwości, a okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności ustaje w tej dacie. Elementy konstytutywne są więc mocno zaznaczone w jej skutkach i są prawnie doniosłe. (…) Mimo braku precyzyjnego kryterium odgraniczenia od siebie decyzji administracyjnych konstytutywnych oraz deklaratoryjnych, utrzymuje się on w orzecznictwie sądowym i przywiązuje się do niego ważne konsekwencje przede wszystkim odnośnie do mocy obowiązującej w czasie (ex nunc albo ex tunc), a także np. odnośnie do wstrzymania wykonania decyzji”[16].

Wstrzymanie wykonania decyzji, mocą której stwierdzono nieważność innej decyzji może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, na mocy art. 135 w instancji odwoławczej lub art. 152, gdyby wznowiono postępowanie, jak również po wniesieniu na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego – na mocy art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[17].

W orzecznictwie sądów administracyjnych ciekawym przykładem są sprawy, w których przedmiotem skargi do sądów administracyjnych są decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych prezydium wojewódzkich rad narodowych.

Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) określała m.in. przesłanki stanowiące o dopuszczalności wywłaszczenia. Przykładowo art. 3 tej ustawy wskazywał: „3. 1. Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. 2. Na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). 3. Na obszarze miasta, osiedla lub gromady może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych – na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych”.

Wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, który został zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej.

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego występują przede wszystkim spadkobiercy właścicieli nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa[18]. Wnioskodawcy, wskazując przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, powołują się często na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego[19], która stanowi: „Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”[20]. Przywołują w tym miejscu naruszenie m.in. art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2, czy też art. 21 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dodatkowo wywodzi się naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W sytuacji wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego, stroną wnoszącą skargę na powyższą decyzję jest najczęściej gmina będąca dotychczasowym właścicielem określonej nieruchomości na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego. W oparciu o art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niejednokrotnie w skargach na przedmiotowe decyzje zawarty jest wniosek o wstrzymanie ich wykonania. Uzasadniając taki wniosek podnosi się, że skutek zaskarżonej decyzji, tj. stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego prezydium rady narodowej, powoduje uzasadnioną obawę wyrządzenia znacznej szkody i powstania trudnych do odwrócenia skutków, jakie może spowodować żądanie wydania wywłaszczonej nieruchomości, względnie jej zbycie przez osobę wpisaną w dziale II księgi wieczystej jako właściciel[21]. W jednej ze spraw wywodzono, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnione jest realną możliwością przedwczesnego procesu odszkodowawczego, który byli właściciele nieruchomości mogą wytoczyć przeciwko miastu, a w konsekwencji brakiem możliwości wyegzekwowania zapłaconego odszkodowania[22]. Ponadto podnoszono, że stwierdzenie nieważności orzeczenia prezydium rady narodowej powoduje, że następcy prawni byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługującego im w takiej sytuacji prawa własności. Ewentualne zawarcie odpowiedniej umowy w formie aktu notarialnego, stanowiącej podstawę do dokonania zmiany istniejącego wpisu w księdze wieczystej, przed zakończeniem postępowania sądowego w sprawie, mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki[23].

Sądy administracyjne najczęściej przychylały się do wniosków stron[24]. Wskazywano, że jakkolwiek decyzja o stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego istotnie zalicza się do aktów o charakterze deklaratoryjnym, które co do zasady nie podlegają wykonaniu, to nie można pominąć następstw prawnych powstałych w wyniku trwania mocy takiego aktu[25]. W orzecznictwie podnoszono, że w sytuacji stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, przywrócone zostają prawa byłych, tj. wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, którzy mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw własności, jeszcze przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej. Stąd np. sprzedaż nieruchomości może nastąpić przez właściciela, który jeszcze w księdze wieczystej nie został ujawniony. Taka zaś możliwość uzasadnia przesłanki wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego[26].

W doktrynie toczy się dyskusja wokół zagadnienia wykonalności decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Dwa zasadniczo odmienne poglądy przedstawili Z. Kmieciak i T. Woś. Rozważając możliwości wstrzymania wykonania decyzji stwierdzającej nieważność i komentując poglądy[27], dopuszczające taki zabieg, Z. Kmieciak uznał, że możliwość wstrzymania wykonania takiej decyzji obciążona jest błędem metodologicznym „(…) i może być traktowana jako próba >>wtłoczenia<< w ramy instytucji wstrzymania wykonania aktu innej, znanej określonym systemom prawnym konstrukcji służącej zapewnieniu ochrony tymczasowej, a mianowicie zawieszenia mocy (skutków prawnych) podjętego rozstrzygnięcia (…)”[28]. Z. Kmieciak podnosi, że: „(…) wstrzymanie wykonania nie powoduje zawieszenia mocy aktu (a do tego sprowadzałoby się ono np. w przypadku decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji), lecz związane jest jedynie z elementem realizacji przyznanych komuś uprawnień bądź wypełniania nałożonych na kogoś obowiązków, a więc sferą zdeterminowanych przez normę jednostkowo – konkretną zachowań różnych podmiotów: organów administracji publicznej, adresatów rozstrzygnięcia, osób trzecich”[29]. T. Woś, odnosząc się do powyższych wywodów, podkreślił, że: „(…) niektóre z aktów administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym stwierdzają tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymagają wykonania (…). Inne z kolei mogą i powinny być wykonywane. Tak np. wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności innej ostatecznej decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), czy wykonanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) oznaczać winno zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji pozbawionej w tym trybie bytu prawnego. W konsekwencji więc stwierdzenie jako nieważnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, że podmiot wywłaszczony był bez przerwy i jest nadal jej właścicielem i może wykonywać wszelkie uprawnienia płynące z prawa własności nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu, a więc np. może ją zbyć nie czekając na ewentualne zaskarżenie do sądu decyzji z art. 158 § k.p.a. W związku z tym jako oparte na nieporozumieniu należy ocenić twierdzenie, iż powyższa konstrukcja wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej ostatecznej decyzji (rozumiana jako zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji nieważnej) >>obciążona jest błędem metodologicznym<< i służy >>wtłoczeniu<< do polskiego systemu prawnego znanej innym systemom prawnym instytucji >>zawieszenia mocy<< podjętego rozstrzygnięcia. Sformułowane bowiem przez tego autora określenie istoty wykonania decyzji stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji nie bierze pod uwagę istoty wykonania decyzji, którą sam nieco wcześniej (z powołaniem się na T. Wosia) zaproponował. Ponadto nie wydaje się, by autor ten w sposób przekonujący wskazał uchwytne praktyczne różnice między instytucją >>zawieszenia mocy aktu<< a wstrzymaniem jego wykonania w odniesieniu do decyzji stwierdzającej nieważność innej ostatecznej decyzji”[30].

W oparciu o powyższe można stwierdzić, że różnice zdań co do możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu sprowadzają się do przesądzenia, czy wobec decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji bardziej adekwatna byłaby instytucja „zawieszenia mocy” zaczerpnięta z innych systemów prawa, czy też instytucja „wstrzymania wykonania aktu”, z wszystkimi ich konsekwencjami. Zaznaczyć należy, że w jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „Dlatego też pomimo, zawartej w sformułowaniu - >>wstrzymanie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności innej decyzji<< - niedoskonałości metodologicznej koncepcja wstrzymania takiego aktu, nie rodzi zasadniczych zastrzeżeń (…)”[31]. Rozstrzygnięcie powyższego sporu wymagałoby przeprowadzenia analiz prawnoporównawczych oraz - jak zasadnie się podnosi – przeprowadzenia analizy konstrukcji prawnych skuteczności i wykonalności aktu administracyjnego[32].

Podsumowując orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie możliwości wstrzymania wykonania decyzji, stwierdzającej nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego, należy przyjąć, że sądy te wskazują na możliwość wyrządzenia przez taką decyzję skutków w sferze materialnoprawnej. Decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego może spowodować istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności nieruchomości. Taka zaś możliwość stanowi o tym, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie przez sąd ochrony tymczasowej.    

Zasadne wydaje się wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść (a w wielu sprawach poprzeć wywód stosownymi dokumentami), że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej.  

Kamil Strzępek*