„Nieprawidłowe określenie przez organ egzekucyjny w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wysokości dalszych grzywien, a zwłaszcza nieokreślenie w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie mogą być uznane za nieistotne, jako że niweczą one cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwiają nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku.”
W glosowanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił obligatoryjny charakter wymogów formalnych stawianych postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przez przepis art. 122 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[1]. Sąd administracyjny stwierdził, iż „organ egzekucyjny nie wezwał (...) zobowiązanego do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, bowiem wezwania nie obwarował żadnym terminem, ani też nie wskazał prawidłowo wysokości dalszych grzywien”. Zdaniem Sądu „braki w tym względzie, a zwłaszcza nieokreślenie w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie mogą zaś być uznane za nieistotne, jako że niweczą one cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwiają nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku”. Wyrażony przez sąd administracyjny pogląd, skądinąd bezdyskusyjny, ma niebagatelne znaczenie dla prawidłowego,tj. zgodnego z art.122 § 2 u.p.e.a., określenia przez organ egzekucyjny treści postanowienia o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.
Wśród obligatoryjnych elementów postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia u.p.e.a. wymienia dwa elementy. Po pierwsze, wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w oznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Drugi element to wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu
z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego
z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
W tym miejscu dodać należy, że obligatoryjny charakter wymienionych elementów postanowienia potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 1998 r. (I SA 793/98)[2] oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2006 r. (VII SA/Wa 1112/06)[3]. W pierwszym z powołanych wyroków sąd administracyjny stwierdził, że pominięcie tak ważnego elementu postanowienia, jakim jest określenie terminu do uiszczenia grzywny, stanowi naruszenie prawa materialnego. Powyższa wada postanowienia, jako mająca wpływ na wynik sprawy, skutkuje koniecznością jego uchylenia w postępowaniu zażaleniowym. Z kolei, w uzasadnieniu drugiego z powołanych orzeczeń sąd administracyjny stwierdził, że wskazanie terminu do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę jest ważnym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a brak jego określenia jest wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Podkreślił również, że oznaczenie terminu ma istotne znaczenie dla podjęcia następnych czynności
w postępowaniu egzekucyjnym.
Glosowane orzeczenie oraz powołane orzeczenia sądów administracyjnych pozwalają przyjąć, że braki w zakresie wymienionych elementów postanowienia o nałożeniu grzywny
w celu przymuszenia mogą być dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, pominięcie co najmniej jednego z ustawowo określonych elementów postanowienia. Po drugie, nieprawidłowe sformułowanie treści postanowienia w zakresie co najmniej jednego z jego elementów. Ustalenie pierwszego rodzaju braków nie rodzi wątpliwości. Z kolei braki postanowienia polegające na błędnym sformułowaniu jego treści mogą być następujące:
- wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie określa terminu jego wykonania,
- wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny nie wskazuje terminu do jej uiszczenia,
- wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie nie zawiera pouczenia, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w oznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,
- wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym
w terminie wskazanym w postanowieniu nie przewiduje zagrożenia, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze albo
- wprawdzie wezwanie obejmuje zagrożenie nałożeniem dalszych grzywien, ale ich wysokość została określona nieprawidłowo tj. z naruszeniem zasad nakładania grzywny wyrażonych w art. 121 u.p.e.a., jak również z pominięciem ogólnych zasad stosowania środków egzekucyjnych – zasady celowości czy skuteczności.
Prezentowane stanowiska sądów administracyjnych prowadzą do wniosku, że jakiekolwiek braki w zakresie chociażby jednego z wymienionych elementów postanowienia o nałożeniu grzywny są istotne, bowiem mają wpływ na wynik sprawy. Nadto braki w tym zakresie, co wynika z glosowanego wyroku, niweczą cel stosowania środka egzekucyjnego, którym jest doprowadzenie do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji. Z uwagi na charakter grzywny w celu przymuszenia w literaturze podkreśla się, że środek ten stanowi
w swej istocie przymuszający, niezaspokajający bezpośrednio środek egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym[4]. W przypadku tego środka egzekucyjnego element dolegliwości, jako bodziec motywacyjny, jest wyjątkowo eksponowany. Grzywna w celu przymuszenia zmierza wyłącznie do skłonienia zobowiązanego do spełnienia obowiązku,
a nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązków. Strona (zobowiązany), która otrzymała postanowienie o nałożeniu grzywny dotknięte takimi brakami może skutecznie żądać jego uchylenia przez organ drugiej instancji w postępowaniu zainicjowanym wniesionym zażaleniem.
W kontekście powyższych uwag pewne wątpliwości nasuwają się co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, dalej
„z zakresu bhp”. Na przykład egzekucja przez Państwowego Inspektora Pracy obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę oraz innych obowiązków wynikających m.in. z Kodeksu Pracy[5]. Zasadniczo treść tego postanowienia na gruncie obowiązującego przepisu art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie różni się od postanowień wydawanych w egzekucji innych obowiązków, za wyjątkiem odmiennej treści zagrożenia. Inaczej mówiąc, organ egzekucyjny w postanowieniu o nałożeniu grzywny formułuje wezwanie do wykonania obowiązku z zakresu bhp określonego w tytule wykonawczym
w zakreślonym terminie z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego
(a nie pod rygorem nakładania dalszych grzywien).
Wątpliwości powyższe wynikają z nowego brzmienia art. 121 § 4 u.p.e.a., obowiązującego od 1 lipca 2007 r.[6] – „Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa”. Poza tym jednym wyjątkiem grzywna w celu przymuszenia zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. może być nakładana wielokrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Zmiana brzmienia art. 121 § 4 u.p.e.a. wprowadziła możliwość wielokrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia także w przypadku niewykonania obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Z nowym brzmieniem tego przepisu nie sposób pogodzić art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. w zakresie, w jakim przewiduje on, że w treści postanowienia o nałożeniu grzywny wezwanie do wykonania obowiązku z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy zawiera zagrożenie orzeczenia wykonania zastępczego. Ta swego rodzaju niezgodność prowadzi do sytuacji, w której z jednej strony umożliwiono organom egzekucyjnym (od 1 lipca 2007) wielokrotne nakładanie grzywny w celu przymuszenia w przypadku egzekucji obowiązku z zakresu bhp, a z drugiej strony, w postanowieniu o jej nałożeniu w treści wezwania do wykonania obowiązku brak będzie zagrożenia, że w razie jego niewykonania w oznaczonym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Oczywiście w treści wezwania będzie zagrożenie orzeczeniem wykonania zastępczego, co przewiduje ustawodawca w obowiązującym brzmieniu art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.
Zwrócić należy uwagę, że nadane nowelizacją z 2007 r. brzmienie art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowi w zasadzie powrót do brzmienia tego przepisu sprzed zmian wprowadzonych nowelizacją z 21 czerwca 2001 r.[7]. Sięgając do treści ustawy zmieniającej z 21 czerwca 2001 r. zauważyć można, iż wówczas wraz ze zmianą brzmienia art. 121 § 4 u.p.e.a. (poprzez dodanie po wyrazach „prawa budowlanego” wyrazów „lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy”), konsekwentnie dokonano zmiany treści art. 122 § 2
pkt 2 u.p.e.a. (dodając po wyrazach „prawa budowlanego” wyrazy „lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy”). Zatem zmiana druga stanowiła wówczas logiczną konsekwencję zmiany pierwszej, bowiem uniemożliwiając ponowne nakładanie grzywny
w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny, wskazano w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., iż „postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym
w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, (...) będzie orzeczone wykonanie zastępcze”. Niestety, zmieniając z dniem 1 lipca 2007 r. brzmienie art. 121 § 4 u.p.e.a. ustawodawca nie postawił przysłowiowej kropki nad „i”, pozostawiając w niezmienionym brzmieniu art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. A wystarczyłoby tylko usunąć wyrazy „lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy”.
Obecnie organy egzekucyjne, stosując grzywnę w egzekucji obowiązków z zakresu bhp, będą musiały albo zrezygnować z danej im możliwości wielokrotnego jej nakładania albo formułować, wbrew treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., wezwanie do wykonania obowiązku
z zagrożeniem nakładania dalszych grzywien (a nie z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego). Bez wątpienia w tym ostatnim przypadku treść zagrożenia będzie wadliwa. Natomiast w kontekście glosowanego orzeczenia, rezygnacja w treści postanowienia
z „zagrożenia orzeczeniem wykonania zastępczego” może być uznana za brak obligatoryjnej treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zważyć należy, że wydane
w toku egzekucji obowiązków z zakresu bhp postanowienie o nałożeniu grzywny, w którym organ egzekucyjny wzywa do wykonania obowiązku z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego zawiera istotne braki. Zagrożenie orzeczeniem wykonania zastępczego, a nie nałożeniem kolejnej grzywny w celu przymuszenia, niweczy cel stosowania tego środka egzekucyjnego i uniemożliwia nałożenie dalszych grzywien w razie uchylania się od wykonania obowiązku.
Przedstawione wątpliwości rozwiać może jedynie ingerencja ustawodawcy, który dostrzeże problem i dokona zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
w zakresie art. 122 § 2 pkt. 2 u.p.e.a..
Na marginesie zauważyć należy, że z punktu widzenia zobowiązanego (adresata postanowienia), w przypadku zaistnienia opisanej wyżej sytuacji może on, wnosząc zażalenie na podstawie art. 122 § 3 u.p.e.a., skutecznie kwestionować postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
* Aplikant radcowski Okręgowa Izba Radców Prawnych we Wrocławiu, doktorant Uniwersytet Wrocławski.
[1] Tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. dalej zwana: u.p.e.a.
[2] Publikowany, LEX nr 44662.
[3] Publikowany, LEX nr 304103.
[4] I. Skrzydło–Niżnik, Grzywna w celu przymuszenia w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, pod red. J. Niczyporuka, S. Fundowicza, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 457.
[5] Zob. art. 207–305 Ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tekst jednolity ogłoszony w Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).
[6] Zmieniony przez art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 21 maja 2007 r. Nr 89, poz. 589).
[7] Zob. art. 3 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z dnia 25 lipca 2001 r. Nr 76, poz. 809).
|
Wersja do druku
Do góry strony
