31.07.2009
TEZA: „Dla stwierdzenia zasadności zastosowania sankcji z art. 221 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygające znaczenie ma zakres obowiązków pełnomocnika procesowego wynikający z treści udzielonego mu pełnomocnictwa”
.
Sporządzenie i wniesienie skargi
Teza opisywanego postanowienia NSA opiera się za słusznym założeniu, zgodnie z którym porównanie treści art. 175 § 1 i art. 221 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ustawa) pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca rozróżnia pojęcia „sporządzenia” oraz „wniesienia” skargi kasacyjnej. Jednocześnie, co godne odnotowania, art. 175 § 1 ustawy ogranicza przymus adwokacko-radcowski wyłącznie do sporządzenia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się w związku z tym, że strona nie została w ten sposób pozbawiona uprawnienia do wniesienia skargi kasacyjnej, ustawodawca sformułował jedynie wymóg podniesionej kwalifikacji jej warunków ze względu na szczególny charakter tego środka odwoławczego[2]. Opisywane rozwiązanie powoduje, że strona może w pełni skutecznie osobiście wnieść skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika. W doktrynie zasadnie wskazuje się w związku z tym, iż jeśli skargę kasacyjną sporządził podmiot wymieniony w art. 175 ustawy, to na rozprawie lub na posiedzeniu strona może działać sama[3]. Pogląd ten nie budzi wątpliwości również w orzecznictwie[4].
Tym samym art. 175 § 1 ustawy wprowadza rozwiązanie odmienne od istniejącego na gruncie procedury karnej, w myśl której zarówno sporządzenie jak i wniesienie kasacji winno być dokonane przez adwokata lub radcę prawnego (por. art. 526 § 2 k.p.k.). Na gruncie postępowania cywilnego również nie budzi wątpliwości, że skargę kasacyjną może wnieść tylko pełnomocnik procesowy strony, będący adwokatem lub radcą prawnym, natomiast nie może wnieść skargi sama strona - chyba, że jest ona jedną z osób wymienionych w art. 871 § 2 k.p.c.[5]. W związku z tym przyjąć należy, że rozwiązanie legislacyjne wprowadzone w art. 175 § 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i odbiega ono od uregulowań istniejących w procedurze cywilnej oraz karnej. W odniesieniu do opisywanej konstrukcji prawnej w doktrynie zasadnie wskazuje się, iż oznacza ona odejście od wypracowanej w doktrynie postępowania cywilnego konstrukcji pełnomocnictwa. Upoważnienie do sporządzenia skargi kasacyjnej jest zatem nową instytucją, wynikającą z art. 175 § 1 ustawy[6].
Dopuszczalność samodzielnego wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika powoduje wątpliwości dotyczące skutków prawnych wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej, która nie jest należycie opłacona. W odniesieniu do pisma procesowego wnoszonego przez adwokata lub radcę prawnego zastosowanie ma oczywiście art. 221 ustawy, zgodnie z którym pismo procesowe, które nie jest należycie opłacone, pozostawia się bez rozpoznania albo odrzuca bez wezwania do uiszczenie opłaty, jeżeli pismo podlega opłacie stałej. Rozwiązanie zawarte w art. 221 ustawy – jako wyjątkowe – nie może być jednak interpretowane rozszerzająco[7]. Tym samym przepis ten nie może być stosowany w celu odrzucenia nieopłaconej skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika ale wniesionej osobiście przez stronę. W rezultacie w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, iż sąd administracyjny nie może odrzucić skargi kasacyjnej z powodu nieuiszczenia należnego wpisu z powołaniem się na art. 221 ustawy w sytuacji gdy skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika została wniesiona do sądu przez samą stronę. W takim bowiem przypadku skarga kasacyjna nie jest pismem wnoszonym (w rozumieniu art. 221 ustawy) przez adwokata lub radcę prawnego. W rezultacie, w opisywanej sytuacji sąd powinien wezwać stronę do uiszczenia należnego wpisu od skargi kasacyjnej stosownie do art. 220 § 1 ustawy[8].
Znaczenie pełnomocnictwa
Istniejący stan prawny nakłada zatem na sąd administracyjny obowiązek różnego traktowania nieopłaconych skarg kasacyjnych – w zależności od tego kto (strona czy profesjonalny pełnomocnik) wniósł skargę kasacyjną. Nieopłacone skargi kasacyjne sporządzone i wniesione przez profesjonalnych pełnomocników podlegają odrzuceniu. Natomiast w odniesieniu do nieopłaconych skarg kasacyjnych sporządzonych przez profesjonalnych pełnomocników ale wniesionych bezpośrednio przez strony zastosowanie rygoru z art. 221 ustawy nie jest możliwe.
W rezultacie, kluczowego znaczenia nabiera zatem ustalenie kryteriów, które pozwalają na stwierdzenie czy skarga kasacyjna została wniesiona bezpośrednio przez stronę, czy też przez profesjonalnego pełnomocnika. W glosowanym postanowieniu NSA w sposób jednoznacznie słuszny wskazał, iż rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia zasadności zastosowania sankcji z art. 221 ustawy ma zakres obowiązków pełnomocnika procesowego wynikający z treści udzielonego mu pełnomocnictwa. W ocenie NSA w sytuacji, gdy z pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu lub adwokatowi wynika umocowanie zarówno do sporządzenia jak i wniesienia pisma procesowego, to okoliczność, iż strona osobiście nadaje pismo na poczcie, czy składa je w biurze podawczym sądu, nie zwalnia tego pełnomocnika z obowiązku uiszczenia opłaty stałej. Innymi słowy, wyręczanie się przez profesjonalnego pełnomocnika osobą trzecią, czy nawet samą stroną, nie zwalnia tegoż pełnomocnika z obowiązku należytego opłacenia pisma podlegającego opłacie stałej. Odmienna interpretacja art. 221 ustawy jest w ocenie NSA niedopuszczalna gdyż prowadziłaby do obejścia przepisów dotyczących obowiązku uiszczania przez adwokatów lub radców prawnych opłaty sądowej przy wnoszeniu do sądu pism podlegających takiej opłacie. Jednocześnie NSA podkreślił, że stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 221 ustawy nie ma zastosowania do przypadków, w których pismo sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego wnosi strona samodzielnie, jest prawidłowe wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, w których strona udzieliła radcy prawnemu lub adwokatowi pełnomocnictwa ograniczonego jedynie do sporządzenia pisma procesowego. Innymi słowy, w ocenie NSA, jedynie pełnomocnictwo szczególne, ograniczone do sporządzenia pisma procesowego (tu: skargi kasacyjnej) powoduje, że nie można tego pisma odrzucić z powodu nieuiszczenia przez profesjonalnego pełnomocnika należnej opłaty stałej z powołaniem się na przepis art. 221 ustawy, gdyż w takim przypadku nie można przyjąć, że pismo jest wnoszone przez adwokata lub radcę prawnego.
Z akt sprawy, której dotyczy glosowane postanowienia wynika, że skarżący udzielili radcy prawnemu pełnomocnictwa do reprezentowania ich przed wszystkimi osobami, organami rządowymi, organami samorządowymi i sądami w sprawie związanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnictwo takie obejmuje zatem umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, w szczególności do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. W tych warunkach NSA zasadnie przyjął, że fakt, iż pełnomocnik osobiście nie złożył w sądzie skargi kasacyjnej nie zwalniał go z obowiązku uiszczenia należnego od skargi kasacyjnej wpisu stałego.
Reasumując, przyjąć należy, iż w ocenie NSA okoliczność faktyczna polegająca na tym kto złożył w biurze podawczym skargę kasacyjną albo nadał przesyłkę zawierającą skargę kasacyjną (tj. czyj adres widnieje jako adres nadawcy) jest irrelewantna prawnie. W sytuacji gdy zakres pełnomocnictwa profesjonalnego pełnomocnika obejmuje nie tylko sporządzenie ale również wniesienie skargi kasacyjnej, wówczas ustalenie, że sporządzona przez pełnomocnika skarga podlegająca wpisowi stałemu nie została opłacona, uzasadnia odrzucenie tej skargi na podstawie art. 221 ustawy. W takich bowiem okolicznościach obowiązek uiszczenia opłaty ciąży na pełnomocniku i brak jest podstaw prawnych do wezwania strony do uiszczenia wpisu. Należy jednak podkreślić, że w opisywanej sytuacji odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 221 ustawy wymaga każdorazowo szczegółowej analizy treści pełnomocnictwa. Treść pełnomocnictwa nie może być przy tym interpretowana rozszerzająco[9].
Należy jednocześnie zauważyć, iż glosowane postanowienie stanowi wyraz pewnej niestabilności stanowiska NSA w zakresie dopuszczalności stosowania art. 221 ustawy. We wcześniejszym orzecznictwie NSA wskazywano bowiem niekiedy, bez szerszego uzasadnienia, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że zawarcie w pełnomocnictwie umocowania do wniesienia skargi kasacyjnej, zwalnia sąd administracyjny z obowiązku badania, czy faktycznie pełnomocnik, czy też strona, wniosła pismo procesowe[10]. Wydaje się jednak, iż bardziej przekonujący jest pogląd zaprezentowany w glosowanym postanowieniu, zgodnie z którym o dopuszczalności zastosowania art. 221 ustawy decyduje właśnie zakres obowiązków pełnomocnika procesowego wynikający z treści udzielonego mu pełnomocnictwa. Warto przy tym odnotować, że pogląd zawarty w opisywanym postanowieniu NSA nie jest odosobniony i pojawia się w orzecznictwie stosunkowo często[11].
Podsumowanie
Glosowane orzeczenie zasługuje na uwagę ponieważ dotyczy skutków naruszenia wymogów formalnych związanych z wnoszeniem skargi kasacyjnej. W opisywanym postanowieniu NSA wyraził słuszny pogląd, zgodnie z którym sąd administracyjny jest zobowiązany do odrzucenia nieopłaconej skargi kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ale wniesionej osobiście przez stronę w sytuacji, w której zakres udzielonego adwokatowi lub radcy prawnemu pełnomocnictwa obejmuje nie tylko sporządzenie ale również wniesienie skargi kasacyjnej. Tym samym skorzystanie przez sąd administracyjny z możliwości wezwania strony do uiszczenia wpisu od wniesionej osobiście przez stronę skargi kasacyjnej (art. 220 § 1 ustawy) jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy pełnomocnictwo udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi zostało ograniczone jedynie do sporządzenia tejże skargi kasacyjnej. Pogląd ten powoduje, że we wszystkich pozostałych przypadkach - w których pełnomocnictwo nie zostało ograniczone tylko do sporządzenia skargi kasacyjnej - nieopłacone skargi kasacyjne wniesione osobiście przez strony będą podlegać odrzuceniu na podstawie art. 221 ustawy. Innymi słowy, w opisywanej sytuacji fakt, że strona osobiście złożyła pismo zawierające skargę kasacyjną w biurze podawczym sądu (ewentualnie nadała takie pismo pocztą), nie zwalnia profesjonalnego pełnomocnika z obowiązku uiszczenia opłaty stałej. W związku z tym przyjąć należy, że profesjonalny pełnomocnik powinien wyjątkowo starannie ustalić zakres swojego pełnomocnictwa. W zależności od zakresu tego pełnomocnictwa obowiązkiem pełnomocnika może być bowiem albo samo sporządzenie skargi kasacyjnej albo sporządzenie skargi kasacyjnej jak i jej opłacenie.
Zagadnienie poruszone w glosowanym postanowieniu jest bezpośrednio związane z obecnym brzmieniem art. 175 § 1 ustawy. Należy podzielić wyrażony w doktrynie pogląd, zgodnie z którym istniejące rozwiązanie legislacyjne zawarte w tym przepisie może być źródłem problemów praktycznych[12]. Wydaje się więc, iż de lege ferenda należy postulować dokonanie stosownych zmian legislacyjnych, które wprowadzą do ustawy zasadę, zgodnie z którą w całym postępowaniu przed NSA (a nie tylko na etapie sporządzania skargi kasacyjnej) obowiązuje obligatoryjne zastępstwo stron przez profesjonalnych pełnomocników. Byłoby to rozwiązanie legislacyjne likwidujące dotychczasowe wątpliwości praktyczne oraz odpowiadające uregulowaniom obowiązującym w postępowaniu przed Sądem Najwyższym w procedurze cywilnej oraz karnej.
* Autor jest radcą prawnym, OIRP Bydgoszcz.
[1] Treść postanowienia dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
[2] Por. uzasadnienie postanowienia TK z 16 lipca 2006 r., Ts 220/2005, OTK ZU 2007/48, poz. 163.
[3] B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 420.
[4] Wyrok NSA z 3 października 2007 r., II OSK 443/07, LEX nr 36679.
[5] Postanowienie SN z 17 listopada 2005 r., IV CZ 124/2005.
[6] H. Knysiak-Molczyk (w:) M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk, Tadeusz Woś,Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2007, wyd. II, teza 3 komentarza do art. 175 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
[7] Postanowienie NSA z 4 marca 2005 r., II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005/6 poz. 118.
[8] Postanowienie NSA z 10 lutego 2006r, II OZ 103/2006, ONSAiWSA 2006/5 poz. 128 oraz postanowienie NSA z 22 kwietnia 2004 r., GSK 566/04.
[9] Wyrok NSA z 3 października 2007 r., II OSK 443/07, LEX nr 366797.
[10] Postanowienie NSA z 7 listopada 2008 r., II OZ 1181/08.
[11] Por. zwłaszcza: postanowienie NSA z 9 maja 2006 r., II OZ 468/06, postanowienie NSA z 22 stycznia 2009 r., II OZ 26/09 oraz postanowienie NSA z 16 kwietnia 2009 r., I OZ 342/09.
[12] H. Knysiak-Molczyk (w:) M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk, Tadeusz Woś,Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2007, wyd. II, teza 3 komentarza do art. 175 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
|
Wersja do druku
Do góry strony
