Jacek Ignaczewski

Przegląd kognicji sądów powszechnych¹

Z konstytucyjnego punktu widzenia sądy są powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Tymczasem praktyka wskazuje, że zajmują się również sprawami wieczystoksięgowymi, rejestrowymi, z zakresu ochrony prawnej, rozpoznają także problemy, które w istocie rzeczy należą do kompetencji organów pomocy społecznej (chodzi o problematykę zwolnienia od kosztów sądowych). Zajmują się także szeregiem zadań, które w żaden sposób nie można zakwalifikować do sfery sądowej. Mam tu na myśli np. pilotażowy program Sieci Pomocy Ofiarom Przestępstw, działalność informacyjna na zasadach specjalnie wydzielonych Punktów Informacyjnych, czy tzw. tydzień ofiar w wymiarze sprawiedliwości. Nie negując w żadnym wypadku tego typu działalności, należy jednak zastrzec, że nie ma ona nic wspólnego z wymiarem sprawiedliwości. Dla sądów takie zadania oznaczają angażowanie „sił i środków” nie tam, gdzie wymaga tego interes wymiaru sprawiedliwości i obywateli, a jest on, wbrew pozorom zbieżny, a mianowicie, chodzi o szybkie i kompetentne rozstrzyganie wpływających do sądu pozwów, wniosków i aktów oskarżenia. Można powiedzieć aż tyle, a jednocześnie tylko tyle². Obrazowo rzecz ujmując wymiar sprawiedliwości przywołuje dzisiaj odwołanie się do przysłowiowego „mydła i powidła”. Negatywne tego reperkusje nie dotyczą tylko kwestii właściwej, zrównoważonej i wyważonej kompetencji sądu. Problem jest głębszy, gdyż dotyczy samych podstaw działania całego systemu, deformując go w niewłaściwy sposób, co przedstawia poniższy diagram.

1. Prywatyzacja zadań

Wobec istniejącego w sądownictwie „mydła i powidła” nie da się uciec od problematyki dalszej prywatyzacji niektórych zadań nałożonych na sądy. Zachęca do tego sukces związany ze sprywatyzowaniem notariatu. Nie od dziś postuluje się, aby sprawy wieczystoksięgowe były prowadzone przez tzw. pisarzy hipotecznych jako osoby zaufania publicznego³. Odpowiednio sprawy rejestrowe mogłyby należeć do właściwości pisarzy rejestrowych. Z dnia na dzień można zatem odciążyć wymiar sprawiedliwości z 10.000.000 spraw do 5.000.000 spraw rocznie. Zastrzec przy tym należy, że postulowana droga nie zamyka w żadnym wypadku drogi do sądu. Poprzez analogię do rejestracji aktów stanu cywilnego można powiedzieć, że właściwość sądu uzasadniałby dopiero „spór o prawo” – a więc w wypadku kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, pojawienia się konfliktu interesów, który wymaga zaangażowania skomplikowanej procedury, gwarantującej całkowitą bezstronność rozstrzygnięcia⁴. Dlaczego zatem do tej pory tego nie zrobiono? Na pewno samo słowo „prywatyzacja” w sądzie wywołuje alergię. Z zarzutów merytorycznych podnoszony jest jeden mi znany. Chodzi mianowicie o niebezpieczeństwo dyslokacji dokumentów, ksiąg wieczystych, rejestrów. Warto więc odwołać się do słów A. Strzembosza, który już w 2002 r. pisał: „Nie widzę też konieczności przenoszenia ksiąg wieczystych – pisarze hipoteczni powinni wynająć od sądu dotychczas zajmowane lokale przez wydziały ksiąg wieczystych oraz korzystać z archiwów, w których przechowuje się księgi wieczyste i zbiory dokumentów. Skarg Państwa nie poniósłby zatem żadnego uszczerbku, a sądownictwo odzyskałoby kilkuset sędziów i dwa razy więcej etatów urzędniczych. Obawy przed nadużyciami wydają się całkowicie nieuzasadnione. Przeciwnie, osoby poszkodowane na skutek błędów popełnionych przez rozpatrujących wnioski szybciej wyegzekwują odszkodowania od ubezpieczonych pisarzy hipotecznych (…). Fakt, że pisarze w ciągu roku zlikwidują zaległości, nie może budzić wątpliwości, skoro nastąpiło to przy prywatyzacji notariatu”⁵. Cóż można dodać. Chyba tylko to, że przytoczone słowa można w pełni odnieść do rejestrów sądowych i pisarzy rejestrowych.

Z postulowaną powyżej propozycją łączy się nie tylko „zysk” Skarbu Państwa w postaci opłat z tytułu najmu, ale również z tytułu licencji na korzystanie z informatycznych programów rejestrujących. To również oszczędności na wydatkach płacowych dla sędziów, referendarzy oraz personelu urzędniczego. Korzystają zatem:

1. podatnicy (powstrzymanie wydatków przy jednoczesnych dochodach),

2. obywatele, którzy w szybkim czasie uzyskają sieć biur rejestrujących o jednolitych standardach,

3. sędziowie i referendarze z wydziałów rejestrujących, którzy z pewnością przejdą na „swój rachunek”,

4. nadzorcy organizacyjni (łatwiej zorganizować efektywny nadzór dla 5 mln spraw niż dla obecnych 10 mln),

5. sędziowie i wymiar sprawiedliwości, gdyż w ten sposób zostanie odwrócony trend rozbudowywania armii orzeczniczej kadry, co w perspektywie przyczyni się do zwiększenia prestiżu i autorytetu wymiaru sprawiedliwości.

Zgłaszając przedstawioną propozycję mam w pełni świadomość tego, że – co jak co - ale wydziały rejestrowe funkcjonują dobrze i względnie dobrze oraz to, że „zainwestowano” w nie pokaźne kwoty (nie wiem ile). To jednak nie są dla mnie argumenty przemawiające za ich utrzymywaniem w strukturach sądu.

Po pierwsze, dlatego, że w wydziałach tych „marnuje” się „sędziowski kapitał ludzki”, (księgi wieczyste – 366, KRS 85, zastawy rejestrowe – 12), który przez to nie służy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, a więc temu do czego został powołany sędzia.

Po drugie, „fałszują” one statystyczny obraz sądownictwa. Odwoływanie się do 10-milionowego wpływu robi wrażenie, które następnie potęguje impuls etatyzacyjny.

Po trzecie, absorbuje czynności nadzorcze na paru milionach spraw oraz na kilkuset sędziach.

Po czwarte, utrudnia, a może nawet uniemożliwia określenie jasnych i powszechnych standardów pracy sędziów, skoro jedni sprawują wymiar sprawiedliwości, drudzy zapewniają ochronę prawną, trzeci prowadzą rejestry, czwarci wkraczają w sferę pomocy społecznej, koncentrując uwagę na problematyce zwolnienia od kosztów sądowych, co jest dogodnym instrumentem do formalnego „załatwiania” spraw, a jeszcze inni „bawią” się w dyrektorów.

Po piąte, sprywatyzowanie ksiąg wieczystych i rejestrów nie oznacza, że dotychczasowe nakłady zostaną zmarnotrawione. Przy zgłaszanej propozycji systemy informacyjne byłyby dalej opracowywane i wdrażane przez Skarb Państwa, tyle tylko, że wydatkowane w ten sposób kwoty podlegałyby zwrotowi w postaci opłat licencyjnych (sublicencyjnych).

Po szóste, w ramach systemu tzw. Nowej Księgi Informatycznej zakłada się spadek wydajności pracy o 1/3, o ile dobrze pamiętam. Jest to chyba ewenement w skali światowej, kiedy informatyzacja nie służy podniesieniu wydajności i efektywności pracy.

Po siódme, jeśli odwołać się do prywatyzacji notariatu, prywatne rejestry potrzebują maksymalnie roku na sprawne działanie podczas, gdy o reformie ksiąg wieczystych słyszymy od lat paru.

Powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, że wymiar sprawiedliwości w Polsce przypomina napompowany do granic „balon”, z którego należy „spuścić trochę powietrza”. Trzeba jednak zauważyć, że przy 5 milionach spaw do potencjalnego przekazania słowo „trochę” brzmi dość żartobliwie.

Cóż pozostaje jeszcze? Może tylko to, że kiedy piszę te słowa i rozglądam się wokół, nie dostrzegam żadnego lobby notarialnego, referendarskiego, sędziowskiego i sam nie wiem jakiego jeszcze⁶.

2. Ochrona prawna

Poza prywatyzacją części zadań, drugim problemem, jaki się jawi na tle przeglądu kognicji sądów, jest problematyka spraw z zakresu ochrony prawnej, które - jak wiadomo - wykraczają poza granice klasycznego wymiaru sprawiedliwości. Warto więc odnotować, że w przygotowanym w Ministerstwie Sprawiedliwości projekcie z 25 października 2006 r. o zmianę ustawy – Prawo o notariacie oraz niektórych innych ustaw przewiduje się instytucję poświadczenia przez notariusza dziedziczenia ustawowego lub testamentowego, z wyłączeniem dziedziczenia na podstawie testamentów szczególnych. Do notariusza należałyby także czynności związane z otwarciem i ogłoszeniem testamentu oraz sporządzenia zaświadczeń o powołaniu wykonawcy testamentu. To krok w dobrym kierunku, tyle tylko, że przewiduje on swobodny wybór - albo notariusz, albo sąd. Podobnie jest na tle instytucji uznania ojcostwa - albo sąd, albo kierownik urzędu stanu cywilnego. Wydaje się, że właściwość sądu powinna być wyłączona we wszystkich niespornych sprawach, nie wyłączając odwołania w tego typu sprawach do sądu. Przy istniejącej i proponowanej alternatywnej drodze poszukiwania ochrony prawnej obywatele bardziej są skłonni korzystać z drogi sądowej, ale wówczas sąd nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, a raczej pełni rolę usługodawcy.

Pozostając przy problematyce ochrony prawnej, warto też mieć na względzie Zalecenie NR R(86)12 RE Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich, dotyczące środków zapobiegania nadmiernemu obciążaniu sądów i jego zmniejszania, które przykładowo wskazują na sprawy m.in. o zmianę nazwiska i imienia, ustanowienie kuratora do prowadzenia spraw majątkowych osoby prawnej (art. 42 k.c.) oraz dla ubezwłasnowolnionego, które nie powinny należeć do właściwości drogi sądowej. Podążając kierunkiem wyznaczonym przez Zalecenia, można także dodać ustanowienie przedstawiciela dla nieobecnego w postępowaniu administracyjnym (art. 32 k.p.a.). Ciekawą propozycje zgłosiła Justitia⁷, aby spod jurysdykcji sądowej na rzecz Kierownika USC wyłączyć sprawy o rozwód i separację bez orzekania o winie, gdy o orzeczenie wnoszą zgodnie obydwoje małżonkowie, którzy nie mają małoletnich dzieci i nie dochodzą innych uprawnień związanych z rozwodem lub separacją.

Widać zatem z powyższego, iż uwolnienie sądownictwa od zadań z zakresu ochrony prawnej wymaga mozolnej analizy istniejącej kognicji pod kątem poszczególnych kategorii spraw, by dokonywać ich kwalifikacji – wymiar sprawiedliwości/ochrona prawna, a jeżeli ochrona prawna, to jaki organ mógłby lub powinien zastąpić sąd.

3. Czy potrzebne i uzasadnione są sądy administracyjne?

Wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Mówienie o potrzebie naprawy wymiaru sprawiedliwości automatycznie przywołuje na myśl sądownictwo powszechne. Tymczasem jednym z warunków usprawnienia pracy sądów powszechnych jest przegląd kognicji tych sądów. Na przestrzeni ostatnich lat można bowiem dostrzec prawidłowość przekazywania tym sądom wszelkich spraw, gdyż sądownictwo administracyjne bada jedynie legalność aktów prawnych w trybie kasatoryjnym. Tymczasem ani tryb (kasacja), ani zakres (legalność) rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny nie wynika z Konstytucji RP. Mogą być zatem one zmienione ustawodawstwem zwykłym, w szczególności w odniesieniu do ubezpieczeń społecznych tryb legalizmu można zastąpić trybem reformatoryjnym. Do tego jednak trzeba dostrzec istniejący i niczym nieuzasadniony dualizm sądownictwa powszechnego i administracyjnego, i wynikającą z niego rażącą dysproporcję w zakresie obciążenia pracą sędziego „powszechnego” i „administracyjnego”.

Sądy administracyjne sprawują taki sam wymiar sprawiedliwości w Polsce, jak sądy powszechne. Sędziowie tychże sądów są takimi samymi sędziami co sędziowie powszechni. Postaci rzeczy nie zmienia spostrzeżenie, że są oni sędziami prawa a nie faktów, że rozstrzygają w trybie kasacyjnym, a nie rozpoznawczym – to jedynie zakres ich jurysdykcyjnych kompetencji, który nie jest odwieczny i nie musi być na wieki. Dotychczasowy model rozdziału kompetencji datuje się na czasy, kiedy nie funkcjonowały Wojewódzkie Sądy Administracyjne, kiedy nie istniało dwuinstancyjne postępowanie sądowe w sprawach administracyjnych. Z natury rzeczy więc sądownictwo powszechne przejęło jurysdykcję w omawianych sprawach. Dzisiaj mamy ostatecznie ukształtowane sądownictwo administracyjne, nie istnieją więc żadne merytoryczne podstawy, by utrzymywać dalej istniejący stan rzeczy. Wydaje się przy tym, że reforma wymiaru sprawiedliwości nie powinna być ograniczana jedynie do sądownictwa powszechnego. Również termin „prawo do sądu” nie powinien być utożsamiany wyłącznie z sądownictwem powszechnym.

Powyższe uwagi, skłaniają do wniosku o potrzebie przekazania sądownictwu administracyjnemu spraw o charakterze administracyjnym. Zanim jednak kwestia ta zostanie przesądzona, warto prześledzić podstawowe dane statystyczne.

Według danych za rok 2006 r. we wszystkich WSA było zatrudnionych 530 sędziów i asesorów. Załatwiono łącznie 78.660 spraw - o 16.224 spraw więcej od wpływu wynoszącego 62 436. Zaległość z poprzednich lat zmniejszyła się 43 780 do 27.556 spraw⁸.

Dla porównania wpływ spraw ubezpieczeniowych jest czterokrotnie wyższy (niespełna 250 000 łącznie w SR i SO) w sądownictwie powszechnym. Jednocześnie jest mniej sędziów „ubezpieczeniowych” od wszystkich sędziów administracyjnych⁹. Zestawione dane nie pozostawiają chyba wątpliwości, że sędziowie sądów powszechnych są nieporównywalnie w wyższym stopniu obciążeni pracą niż sędziowie sądów administracyjnych. Na przykładzie sędziów wydziałów ubezpieczeniowych można powiedzieć, że ponad pięciokrotnie – odnosząc się do bieżącego wpływu. Przytoczone dane mogą sugerować, że nie da się zrealizować założenia o zrównoważeniu obciążenia pracą sędziów sądów powszechnych i administracyjnych poprzez przekazanie, a właściwie dodanie 250.000 spraw do obecnego stanu 62.436. Taki wniosek wydaje się jednak przedwczesny.

Mamy więc do wyboru dwa wyjścia – albo zrezygnujemy, ze skądinąd słusznego założenia, godząc się na jawną niesprawiedliwość, albo poważnie zastanowimy się nad sensem dalszego funkcjonowania odrębnego sądownictwa administracyjnego, skoro cała jego struktura powołana została do rozpoznawania znikomego odsetka spraw sądowych (60.000 s. administracyjne – 10.000.000 s. powszechne).

Prześledźmy zatem rozstrzygnięcie postawionego dylematu na podstawie wolnych od emocji szczegółowych danych statystycznych.

Jeśli 530 sędziów i asesorów WSA załatwiło w 2006 r. 78.660 spraw, to z prostego rachunku wynika, że statystyczny sędzia administracyjny załatwia rocznie 148spraw, co miesięcznie daje liczbę 12 spraw. Ponieważ z pewnością nie wszystkie sprawy były rozstrzygnięte na rozprawie, można więc przyjąć, że statystyczny sędzia administracyjny wyznacza jedną wokandę na miesiąc. Dodajmy, że sędziowie ci mają status sędziów apelacyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, co oczywiście przekłada się na poziom wynagrodzenia, rażąco nieadekwatnego do ilości rozpoznawanych spraw. Dla porównania w sądownictwie powszechnym w pionie ubezpieczeniowym orzeka 519 sędziów, a ich roczny wpływ wynosi 250 000. Zatem statystyczny sędzia ubezpieczeniowy jest obciążonymiesięcznie 40,1 sprawami.

Na przykładzie sędziów ubezpieczeniowych można więc stwierdzić z całą odpowiedzialnością, że efektywność sędziego administracyjnego jest trzykrotnieniższa od przeciętnej efektywności sędziego sądu powszechnego. Dodać wypada jedynie, że całe odium nieefektywności spada tylko na sądy powszechne. Dodajmy więc, że w tym sądownictwie zaległości wahają się w granicach 15–18% podczas, gdy w sądownictwie administracyjnym sięgają 50% ogólnego wpływu.

Przy zaprezentowanych powyżej danych, uzasadnione jest pytanie o zasadność dalszego organizacyjnego wyodrębnienia sądownictwa administracyjnego. Dla sądownictwa powszechnego oznaczałoby to efektywniejsze wykorzystanie 530 etatów orzeczniczych, nie wspominając o polepszeniu warunków lokalowych. Nawet jeśli uznać, że w sądownictwie powszechnym trzykrotniewyższy standard wydajności jest za wysoki, to zakładając - ponownie ostrożnie, by nikogo nie skrzywdzić - że wydajność dwarazy większa od dotychczasowej wydajności sędziów administracyjnych jest w zupełności wystarczająca i osiągalna dla sędziów administracyjnych, to w gruncie rzeczy oznacza to faktyczne zwielokrotnienie liczby 530, w zależności od tego, jakie standardy pracy przyjąć. Co to oznacza dla samych spraw administracyjnych? Otóż to, że w strukturach sądu powszechnego sędzia administracyjny załatwiałby statystycznie 24 sprawy miesięcznie (288 spraw rocznie - wzrost wydajności o 2 razy), a więc miesięcznie 530 sędziów administracyjnych załatwiałoby 12.720 sprawy, co rocznie daje – (Uwaga!) 152.640 spraw, zatem więcej niż roczny wpływ wszystkich sądów apelacyjnych w Polsce. Porównajmy więc 60.000 dzisiejszego wpływu i istniejące zaległości sięgające 50% w sądach administracyjnych z możliwościami i to wcale nie zawyżonymi. Czy w tej sytuacji byłyby zaległości w sprawach administracyjnych? Jest to chyba retoryczne pytanie¹⁰. Jeśli ktoś przedstawionym racjom zarzuca „wyciskanie soku” z sędziów administracyjnych, to dla porównania, statystyczny sędzia rejonowy – odliczając wpływ rejestrów i ksiąg wieczystych (5 mln) – załatwia miesięcznie 54 sprawy. Ubezpieczeniowy – 40. Zestawmy to z liczbą 24 spraw, by nie szukać dalej argumentów na odparcie postawionego zarzutu.

Jaka zatem korzyść etatowa wyniknąć może z połączenia sądownictwa administracyjnego z powszechnym? Wymierna. Odejmijmy bowiem od 152.640liczbę 62.436, by w ten sposób otrzymać liczbę90.204, stanowiącą potencjalną i możliwą do rozstrzygnięcianadwyżkę spraw do rozpatrzenia przez sędziów administracyjnych w sądownictwie powszechnym.

Pozostaje jedynie kwestia, jak powyższe przekłada się na etaty? Posłużmy się zatem powyższym przykładem sędziów ubezpieczeniowych, z którego wynika, że statystyczny sędzia załatwia 40 spraw miesięcznie, a więc rocznie 480. Jeśli zatem podzielimy 90.204przez 480, to okaże się, że faktycznie z 530 etatów uzyskujemy „dodatkowo” 187 etatów.

Obrazowo rzecz ujmując, dzisiaj w sądownictwie administracyjnym jest taki nagromadzony i niewykorzystany potencjał, że bez najmniejszego problemu jest w stanie na bieżąco pokryć wpływ spraw administracyjnych, a nadto zasilić sądownictwo powszechne ilością etatów, która dzisiaj odpowiada prawie połowie limitów etatów zastrzeżonych dla sądownictwa apelacyjnego.

Skoro w sądownictwie administracyjnym mamy do czynienia z tak znacznym i niewykorzystanym potencjałem, to - co na wstępie wydało się niedorzecznością - aby dodać do 60.000 spraw 250.000 spraw ubezpieczeniowych, niedorzecznością być przestaje. Skoro bowiem 519 sędziów ubezpieczeniowych może załatwiać 250.000 spraw, to dlaczego sędziowie administracyjni nie? Z samych powyżej zaprezentowanych danych, celowo zaniżanych, wynika, że bez wysiłku sędziowie ci powinni być w stanie załatwić nie12 spraw miesięcznie, a co najmniej 24, a więc 152.640. Zbliżamy się więc do pułapu 250.000 . Przy przyjętych limitach orzeczniczych (24 sprawy miesięcznie) oznacza to, że w sądownictwie administracyjnym byłby potrzebny impuls etatowy w wymiarze ok. 350 nowych etatów. Braki te mogłyby być i z pewnością byłyby - ze względu na wzrost wynagrodzenia - uzupełnione przejściem 350 sędziów ubezpieczeniowych do sądów administracyjnych. Przy tym wariancie w sądownictwie powszechnym pozostałyby do zagospodarowania 169 istniejących już etatów. Można iść jednak jeszcze dalej i zapytać, czy załatwienie przez doświadczonego sędziego o statusie apelacyjnym i NSA 24 spraw miesięcznie (2,3 wokandy w miesiącu) spełnia konstytucyjny wymóg sprawności i efektywności działalności publicznej? Gdyby bowiem podwyższyć limit orzeczniczy do 40 (4,5 wokandy w miesiącu), a więc zrównać go z efektywnością sędziów ubezpieczeniowych, to okazuje się, że w sądownictwie administracyjnym tkwią jeszcze większe rezerwy, pozwalające na załatwienie 254.400 spraw rocznie, a przyjmując za punkt wyjścia rejonowy standard pracy (54 sprawy), to okazuje się, że rezerwy wzrastają do 343.440spraw rocznie.

Okazuje się zatem, że jest możliwe przekazanie sądom administracyjnym wszystkich spraw o charakterze administracyjnym, w tym oczywiście i spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego i to nawet bez potrzeby generowania w tym sądownictwie nowych etatów i bez etatowego uszczerbku dla sądownictwa powszechnego, w którym pozostałoby do zagospodarowania 519 istniejących etatów.

Pozostaje jednak jeden istotny problem i chyba nierozwiązywalny przy koncepcji przekazania spraw administracyjnych z sądownictwa powszechnego do ubezpieczeniowego. To co bowiem jest możliwe ze statystyczno-matematycznego punktu widzenia rozbija się o drugą instancję, gdyż przy tej koncepcji zwielokrotnieniu uległby wpływ do NSA. Pozostaje zatem potrzeba odejścia od dualizmu sądowego i połączenia sądownictwa administracyjnego z powszechnym i taki też formułuję ostateczny wniosek. Przy tej propozycji NSA uległoby przekształceniu w Izbę SN.

Zdaję sobie doskonale sprawę, że połączenie dwóch systemów sądowych spotkać się może z zarzutem marnotrawienia wysiłków i nakładów, jakie włożono w utworzenie WSA. Ten argument mnie w ogóle nie przekonuje, gdyż przecież nie chodzi o burzenie i niszczenie całej infrastruktury. Oczywistym chyba jest, że połączenie sądownictwa administracyjnego z powszechnym w praktyce oznaczałoby, że dotychczasowe siedziby WSA uległyby przekształceniu w wydziały administracyjne sądów powszechnych. Z jakim więc marnotrawstwem materiałowym mielibyśmy do czynienia? Za zgłaszaną propozycją dodatkowo przemawia wzgląd na zasadę integralności wymiaru sprawiedliwości, gdyż można założyć istniejącą już dziś przepaść pomiędzy sądami powszechnymi a administracyjnymi, która z czasem będzie się jeszcze bardziej pogłębiać.

Po pierwsze dlatego, że reformą wymiaru sprawiedliwości jest objęte wyłącznie sądownictwo powszechne, co z czasem w naturalny sposób będzie skutkowało powstaniem dwóch odrębnych pod względem organizacji systemów sądowych.

Po drugie, organizacja sądów administracyjnych jest wzorowana na organizacji sądownictwa powszechnego. Można więc założyć, że te same źródła patologii, które dotyczą organizacji sądów powszechnych, będą przyczyną postępującej dezorganizacji w sądownictwie administracyjnym (np. przerost stanowisk funkcyjnych, specjalizacja skutkująca powoływaniem nowych wydziałów, przerost etatów orzeczniczych). Można założyć także, że owa dezorganizacja będzie postępowała szybciej w sądownictwie administracyjnym. Wiąże się z tym brak już nie tylko sprawnego nadzoru, ale przede wszystkim brak możliwości sprawowania takiego nadzoru. Trzeba bowiem choć raz przejść się po długich korytarzach Ministerstwa Sprawiedliwości, by zobaczyć, ile osób zaangażowanych jest w sprawowanie przez Ministra Sprawiedliwości administracyjnego nadzoru nad sądownictwem powszechnym. Nad sądownictwem administracyjnym nadzór taki sprawuje jednoosobowo Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych warunkach nadzór administracyjny jest po prostu niewykonalny. Doprawdy trzeba by wykazać się dużą złośliwością i niekompetencją, aby stwierdzić, że zaplecze ministra jest w całościwynikiem zbędnej biurokracji (choć i tutaj upatruję rezerw). Powoływany przy tym argument sędziów administracyjnych, że brak zaległości w tych sądach jest wynikiem braku nadzoru ministra nad działalnością ich sądownictwa jest po pierwsze nieprawdziwy, co obrazuje powyższe dane, a po drugie, w przeciwieństwie do sądownictwa powszechnego sądownictwo administracyjne jest znacząco przeinwestowane. Kto nie wierzy, niech przejdzie się po korytarzach sądów administracyjnych i powszechnych, i zwróci uwagę nie tylko na wystrój, ale także na wokandy w sądach powszechnych i administracyjnych. Warto także przy okazji zapytać w sekretariacie, ile spraw miesięcznie „załatwia” statystyczny sędzia administracyjny.

Potwierdzeniem rozwoju biurokratycznych struktur sądownictwa administracyjnego może być fakt, że po dwóch latach jego funkcjonowania do wpływu 60 000 spraw powołano w sumie 46 wydziały orzecznicze na 16 sądów. Zatem na statystyczny wydział przypada 1.300 spraw rocznie. To mniej więcej tyle, ile spraw na wydział przypada w najmniejszym Sądzie Rejonowym w Sejnach.

Na koniec warto odnieść się do głoszonych niejednokrotnie poglądów o „europeizacji” sądownictwa administracyjnego, które powinno być wzorem dla sądownictwa powszechnego. Takie opinie są wyrazem formułowania ocen jedynie na podstawie wyglądu fasady, która niewątpliwie robi wrażenie. Problem jednak w tym, że skryta jest pod nią niewydolność i nieefektywność organizacyjna, daleka od standardów UE. Żeby nie być gołosłownym, odwołam się ponownie do matematyki. Jeśli dla sądownictwa powszechnego wzorem ma być sądownictwo administracyjne, to z prostego rachunku wynika, że musimy zgodzić się na zwielokrotnienie liczby etatów sędziowskich. Skoro bowiem statystyczny sędzia administracyjny załatwia rocznie 124 sprawy, to przy tej efektywności sędziów powszechnych musiałoby być ponad 80.000 (10.000.000 : 124 = 80.645,161). Pozostawiam to bez komentarza, skoro już dzisiaj z armią 10.000 stajemy się ewenementem w skali nie tylko Europy, ale i cywilizowanego świata.

Ponieważ przy każdych rozważaniach na temat funkcjonowania sądownictwa w Polsce pojawia się swoista licytacja, którzy sędziowie rozpoznają cięższe i poważniejsze sprawy, co niejednokrotnie ma uzasadniać nieefektywność i opieszałość orzeczniczych praktyk, to warto wskazać, że wpływ spraw w sądownictwie apelacyjnym wynosi 92.000 przy liczbie etatów orzeczniczych 474, a więc obciążenie roczne statystycznego sędziego apelacyjnego wynosi 202 spraw. Dla porównania w sądownictwie administracyjnym podane powyżej wartości wynoszą odpowiednio 60.000 (wpływ), 530 (etaty) i 124 (limit orzeczniczy).

4. Sądy szczególne

Skoro już w rozważaniach została „otwarta” Konstytucja, to warto też zastanowić się, czy przewidziany w tym akcie prawnym zakaz powoływania sądów szczególnych – innych aniżeli sądy wojskowe i administracyjne – jest właściwy. Sam wyłom, dokonany w Konstytucji na rzecz wskazanych sądów szczególnych, rodzi pytania, dlaczego właśnie te sądy zostały wyłączone spod kognicji sądownictwa powszechnego. Wątpliwość ta powstaje nie tylko w kontekście sądownictwa z zakresu ubezpieczeń społecznych, ale przede wszystkim na tle sądownictwa z zakresu zamówień publicznych. Również właściwość sądów powszechnych, ale także i administracyjnych w sprawach regulacyjnych, antymonopolowych, z zakresu własności intelektualnej, jest mocno wątpliwa. Problem dotyczy bowiem kompetencji sędziego powszechnego, ale i administracyjnego do rozpoznawania tego typu spraw. Nie ma oczywiście problemu, aby niezawisły sędzia przyswoił sobie określoną grupę przepisów, choć z samego takiego przyswojenia nie wynika od razu, że mamy do czynienia z wysokiej klasy specjalistą w danej dziedzinie. Sedno problemu tkwi jednak zupełnie gdzie indziej, a mianowicie w parze z teoretyczną wiedzą nie idzie praktyczne doświadczenie, a przypomnijmy, z poczynionej na wstępnie diagnozy, wymiar sprawiedliwości został zdefiniowany za pomocą trzech słów: wiedza, etyka, autorytet. Właśnie tego ostatniego elementu brakuje i brakować zawsze będzie na tle wskazanych przykładowo spraw. Nie ma autorytetu bez doświadczenia!

Sądownictwo szczególne może być budowane w oparciu o kryteria: wiedza, specjalizacja, zawodowe doświadczenie. Wszystkie te elementy można „wyposażyć” w niezawisłość i na tej bazie budować prestiżowe sądownictwo szczególne. W tym także może być sądownictwo z zakresu ubezpieczeń społecznych. Niezależnie od tego, że byłby to powrót do tradycji, który jednocześnie nie zantagonizowałby sędziów powszechnych z administracyjnymi, to rzecz chyba najważniejsza. Taki sąd mógłby objąć swą właściwością wszystkie sprawy z zakresu ubezpieczeń, a więc nie tylko o charakterze publicznym, ale i cywilnoprawnym. Przemawia za tym ciągła ewolucja systemu ubezpieczeniowego. Dzisiaj nie można z całą odpowiedzialnością za następne dziesięciolecia stwierdzić, że ubezpieczenia publiczne nie będą ewoluować w kierunku ubezpieczeń cywilnych. Jeśli tak miałoby być, to przekazanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych do sądownictwa administracyjnego mija się z celem. Sądy szczególne w omawianym zakresie byłyby wolne od skutków owej ewolucji, obywatelom zapewniałyby szybkie, kompetentne i niezawisłe rozstrzyganie sporów, a sądownictwo powszechne zostałoby znacząco „odchudzone”, by móc skupić uwagę na innych, nie mniej ważnych sprawach.

Warunkiem powodzenia sądownictwa szczególnego, na co wskazują doświadczenia sądownictwa administracyjnego, jest zawczasu zadbanie w przepisach ustrojowych o właściwy nadzór organizacyjny, którego zadaniem będzie nie tylko stworzenie warunków do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, ale stała oraz skuteczna ewaluacja. Powoływanie sądownictwa szczególnego według wzorów rozbudowanego i nieefektywnego nadzoru administracyjnego sądownictwa powszechnego albo według niemożliwego do wykonania nadzoru w sądownictwie administracyjnym, mija się z celem. Szkoda czasu, pieniędzy i zawiedzionej nadziei. Sądownictwo szczególne jedynie z właściwym nadzorem menedżerskim – ukierunkowanym na system, a nie na indywidualne sprawy i pojedynczych sędziów - jest w stanie spełnić oczekiwania.

Pozostaje zatem problem jakie to miałyby być sądy. Na pewno można dostrzec potrzebę powołania: sądu handlowego, który swą kognicją obejmowałby sprawy antymonopolowe, regulacyjne, zamówień publicznych, własności intelektualnej, ale również spraw gospodarczych sensu stricto, wyszczególnionych ze względu na rzeczywistą specyfikę, a nie na podstawie podmiotowego kryterium. (Można bowiem zapytać: jaka to sprawa gospodarcza, której istota sprowadza się np. do nieopłaconej faktury? Proponowany zakres kognicji sądu handlowego w sposób naturalny wyznaczałby podział na wydziały: antymonopolowy, regulacyjny, zamówień publicznych, własności intelektualnej, gospodarczy).

*

Ponieważ wagi omawianego etapu reformy nie da się przecenić, podsumujmy zatem. Z obserwacji dysproporcji pomiędzy sądownictwem powszechnym a administracyjnym, pierwszy wniosek jaki się nasunął, podpowiadał przeniesienie spraw o charakterze administracyjnym do sądów administracyjnych. Kiedy okazało się to niemożliwe, następnie rozważano połączenie sądownictwa administracyjnego i powszechnego, by w końcu dojść do wniosku, że dobrym rozwiązaniem mogłyby być sądy szczególne, co nie wyklucza jednakże połączenia sądownictwa powszechnego z administracyjnym. Wniosek ten oparty został na tezie, że sędziom sądów powszechnych i administracyjnych brakuje elementarnego doświadczenia do rozpoznawania określonych rodzajów spraw. Można jednak podążać dalej w rozważaniach i zapytać: dlaczego sędziom brakuje takiego doświadczenia? Czy jest to właściwe i do zaakceptowania? Wydaje się, że z całą pewnością nie. Ów brak doświadczenia jest wynikiem określonej, zamkniętej, standardowej drogi do zawodu sędziego, która zupełnie nie uwzględnia specyfiki niektórych spraw. Środowisku sędziowskiemu brakuje zatem bogactwa doświadczeń. Zamiast więc powoływać sądy szczególne można równie dobrze zadbać o to, aby sędziowie rekrutowali się z różnych środowisk zawodowych. Wówczas zamiast w strukturach sądów szczególnych „kompetencję wyposażać w niezawisłość”, można w sądownictwie powszechnym „niezawisłość wzbogacić o doświadczenie”. Warunkiem jest jednak otwarcie drogi do zawodu sędziego oraz stworzenie takich warunków pracy sędziego, by owe otwarcie było atrakcyjne dla przedstawicieli innych zawodów.

Mam jednak wątpliwość, czy jest to do zrealizowania w najbliższym czasie, kiedy nawet nie toczy się dyskusja na temat rzeczywistego otwarcia zawodu sędziego, gruntownej przebudowy systemu kształcenia aplikantów, stworzenia sędziom takich warunków pracy, by przedstawiciele innych zawodów prawniczych byli skłonni zasilić sądowe kadry swym specjalistycznym doświadczeniem, by przełamać mentalną nieufność sędziów do innych prawniczych grup zawodowych. Nie występuje także swoista presja na podnoszenie kwalifikacji sędziowskich na studiach podyplomowych, które, praktycznie rzecz biorąc, nie mają żadnego znaczenia w karierze sędziego.

Co ciekawe, wszelkim próbom i reformom, których celem jest umiejscowienie wysoce wyspecjalizowanych spraw w strukturach sądownictwa powszechnego towarzyszy nieustająca troska o zapewnienie wysokiego stopnia orzecznictwa, o skrócenie rozpoznawania spraw, o zapewnienie wyspecjalizowanej kadry. Problem jednakże w tym, że po osiemnastu latach transformacji w tego typu sprawach nie są odczuwalne zakładane skutki. W efekcie znajdujemy się w stanie permanentnej przebudowy systemu, którego jedynym widocznym efektem jest rozrastanie się biurokratycznej, sądowej (ale nie tylko¹¹) machiny. Dzieje się tak dlatego, że formułowanym założeniom nie towarzyszy rzeczywista troska o zlikwidowanie pierwotnych barier (otwarcie zawodu, przebudowa kształcenia aplikantów, motywowanie sędziów do ustawicznego kształcenia się), które są przyczyną owej troski. Dostrzegamy zatem problem, ale uciekamy od jego przyczyn. Jednocześnie można dostrzec pewną prawidłowość polegającą na „zaklinaniu rzeczywistości”. Polega to na tym, że świadomości niedoskonałości proponowanych rozwiązań towarzyszy zawsze przeświadczenie, że jakoś to będzie, problemy które pojawią się pod rządami nowych przepisów rozwiąże wzmożony nadzór administracyjny. Idealnym przykładem są sformułowane w MS wstępne założenia koncepcji utworzenia sądów patentowych w polskim wymiarze sprawiedliwości, w których rozwiązania dostrzegalnych problemów wykonawczych upatruje się właśnie we wzmożonym nadzorze administracyjnym. Skoro nadzór administracyjny jest fikcją, to wzmożenie fikcji wskazuje jedynie na nieskrępowany rozwój biurokracji, która samoistnie się rozrastając gwarantuje sobie nieskrępowany rozwój. Biurokratyczne systemy z założenia więc opierają się wszelkim próbom przezwyciężenia tego nagannego stanu. Ostatecznym bowiem jej celem jest rozwój do takich granic, że nic i nikt nie jest w stanie rozwikłać jej zawiłej struktury i organizacji. W efekcie przywołane powyżej założenia proponują dalszy wzrost etatów i nowe stanowiska funkcyjne, a w ślad za tym wzrost nakładów. Niedostatek doświadczenia i kompetencji mają równoważyć tzw. ławnicy techniczni. Bądźmy jednak pragmatykami - który wysokiej klasy specjalista będzie skłonny pełnić tę funkcję za 20 a może za 50 złotych za sesję? Zgłoszona propozycja przewiduje także, że część spraw, które dzisiaj są w kognicji sądów administracyjnych przejdą do sądownictwa powszechnego. Doprawdy nie chodzi tutaj o znikomą ilość spraw, ale o pewne zasady postępowania, które z kolei wyznaczają nam kierunek działań. A jest nim niewątpliwie równomierne obciążenie pracą wszystkich sędziów w Polsce, ponieważ tylko w ten sposób można i należy powstrzymać lawinowy wzrost etatów sędziowskich i rozpocząć reformę sądownictwa w oparciu o zasadę integralności wymiaru sprawiedliwości, która „jest pochodną równości wobec prawa, i z której wynika, że sądy są zdolne do podobnego traktowania klientów w obszarach właściwości w całym kraju”¹². Zasadę tę można także wyprowadzać z prawa do sądu oraz z zasady jednolitości państwa.

Wszelkie próby przezwyciężenia tego stanu są odbierane jako zamach w istotę organizacji, jej fundamenty, żywotne interesy. Mam nieodparte wrażenie, że w takim właśnie stanie znajduje się w Polsce sądownictwo, które osiągając stan funkcjonalnej niewydolności, dalej rozwija swe struktury bez odchodzenia od administracyjnego modelu zarządzania, ukierunkowanego na proces i sędziego, a nie na system jako pewną organizacyjną całość.

Jeśli więc na powyższym tle jest formułowany wniosek o powołanie sądów szczególnych, a w zasadzie jednego – handlowego (przy jednoczesnej likwidacji sądownictwa wojskowego i administracyjnego), to nie dlatego, że jest to jakiś centralny, dogmatycznie rozumiany punkt programu, ale dlatego, że dzisiaj nie występują żadne symptomy zdolności do przezwyciężenia wspominanych powyżej pierwotnych przyczyn braku kompetencji i doświadczenia w zakresie wyspecjalizowanych, szeroko rozumianych spraw gospodarczych. W tych warunkach, przy niewydolności sytemu i przy silnej biurokratycznej tendencji do „samorozwoju” podział systemu wydaje się być jedynym wyjściem. Ponownego podkreślenia wymaga jednak, że proponowany podział, bez uprzedniego zagwarantowania w przepisach ustrojowych nadzoru czysto organizacyjnego, nie ma sensu, gdyż bylibyśmy z czasem świadkami swoistej konkurencji pomiędzy różnymi zbiurokratyzowanymi systemami.

Kierunki i zakres reformy zależą więc od woli i determinacji w poszukiwaniu pierwotnych źródeł problemów.

________________________________________________________________________________

1 Artykuł został opracowany na podstawie pracy autora: Wymiar sprawiedliwości – teraźniejszość i przyszłość, która w listopadzie ukaże się nakładem Biblioteki Monitora Prawniczego.

2 Doprawdy wszelka tradycyjna działalność informacyjna w dobie Internetu jest niepotrzebnym angażowaniem zasobów ludzkich. Wszystko to, co obywatele wiedzieć powinni, powinno być zapisane na stronach internetowych sądów i Ministerstwa Sprawiedliwości. Nie wyłączając w tym dostępu do informatycznych repertoriów, na podstawie których obywatel bez trudu zdiagnozuje stan swojej sprawy.

3 Przyszłość polskiego wymiaru sprawiedliwości, ISP 2002 r., M. Zubik s. 35, ST. Rymar, s. 109, M. Safjan, s. 118, A. Strzembosz, s. 137

4 M. Safjan, op.cit., s. 118.

5 Przyszłość polskiego wymiaru sprawiedliwości, ISP 2002 r., s. 137.

6 Uwaga ta odnosi się wprost do komentarzy internautów do artykułu zamieszonego w Gazecie Prawnej z 13 września 2007 r., w którym – nie wiadomo skąd i dlaczego – pisze się o pisarzach hipotecznych, a wszystko „autoryzuje się” zdjęciem ministra A. Kryżego.

7 Opinia z dnia 28 stycznia 2006 r. Zespołu ds. statusu sędziego pod kierunkiem SSN Katarzyny Gonery i SSO Macieja Schulza.

8 Dane na podstawie przemówienia Prezesa NSA wygłoszonego podczas Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA w dniu 23 kwietnia 2007 r. – dostępne na stronach internetowych NSA.

9 Według wstępnych szacunków przekazanie spraw ubezpieczeniowych sądownictwu powszechnemu dla tego ostatniego oznaczałoby „odzyskanie” ok. 519 etatów – K. Petryna, Analiza konsekwencji projektowanego przekazania spraw ubezpieczeniowych sądownictwu administracyjnemu wg danych za rok 2006 r., MS BAiES, s. 11.

10 W 2006 r. na WSA przypadało 106.216 spraw wpływu bieżącego i zaległego.

11 W kontekście kwestionowanego w niniejszym opracowaniu nadzoru administracyjnego, warto na tle działania biurokracji zauważyć, że w ministerstwie sprawiedliwości najwięcej sędziów angażuje Departament Sądów Powszechnych, odpowiedzialny zasadniczo za zwierzchni administracyjny nadzór.

12 Raport Banku Światowego, Polska: Prawne bariery dochodzenia praw z umów, Biblioteka Monitora Prawniczego, s. 37.