Problematyce współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym – mimo iż zagadnienie to wywołuje szereg wątpliwości zarówno teoretycznych, jak i praktycznych – poświęcono niewiele publikacji. Z tego względu cenne jest przede wszystkim to, że autor podjął tak trudny i wywołujący dyskusję temat. Niektóre z przedstawionych przez Z.R. Kmiecika uwag i argumentów należy uznać za trafne, inne jednak skłaniają do podjęcia dyskusji.
Autor rozróżnia współuczestnictwo materialne, formalne oraz współuczestnictwo „swoiste” wyrażone – jego zdaniem – w przepisie art. 62 k.p.a. Przedstawiona typologia jest kwestią konwencji i zależy w pierwszym rzędzie od przyjętego przez autora kryterium. Zdaniem Z.R. Kmiecika, „w przypadku współuczestnictwa materialnego jest jedna sprawa i jedna decyzja, (…) w przypadku współuczestnictwa formalnego – kilka spraw i kilka odrębnych decyzji, (…) w przypadku współuczestnictwa, o którym mowa w art. 62 k.p.a., mamy kilka odrębnych spraw, ale jedną decyzję” (s. 49).
Mianem współuczestnictwa materialnego Autor określa przypadki, w których „mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której występuje kilka stron (z wielością stron w jednej sprawie)”. Jako przykład tego typu współuczestnictwa Z.R. Kmiecik podaje sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, w których „stroną jest nie tylko inwestor, ale także właściciele nieruchomości sąsiednich” (s. 48). Współuczestnictwo materialne – zdaniem autora – charakteryzuje się „tożsamością stanu faktycznego, podstawy prawnej i organu właściwego” (s. 47). Zgodzić należy się z poglądem autora, iż źródłem współuczestnictwa materialnego jest tożsamy – dla dwu lub więcej stron – stan faktyczny sprawy. Zauważyć jednak trzeba, że nie zawsze jego źródłem będzie „ta sama” („tożsama”) – dla każdego ze współuczestników – podstawa prawna). Z.R. Kmiecik zdaje się bowiem nie dostrzegać, że w postępowaniu administracyjnym – odmiennie niż w procesie cywilnym – wewnętrzna materialnoprawna więź pomiędzy uprawnieniami i/lub obowiązkami stron (przesądzająca o istnieniu współuczestnictwa materialnego) istnieje także wtedy, gdy nie wynikają one z tej samej dla każdej ze stron podstawy prawnej[2], lecz ich źródłem jest jedynie ten sam (tożsamy) stan faktyczny. Chodzi tu w szczególności o przypadki, w jakich ustanowienie określonego uprawnienia na rzecz strony, która w tym celu wszczęła postępowanie administracyjne, powoduje, że inne podmioty domagają się zapewnienia im udziału w postępowaniu w celu albo „wyrażenia sprzeciwu” wobec takiego potencjalnego ukształtowania sytuacji prawnej wnioskodawcy, albo nie sprzeciwiają się ukształtowaniu sytuacji prawnej wnioskodawcy, lecz domagają się należytej ochrony swoich interesów prawnych, którym – w ich ocenie – udzielenie uprawnienia stronie uruchamiającej postępowanie może zagrażać. Takie typy relacji między stronami istnieją w niektórych sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, w tzw. stosunkach sąsiedzkich w prawie budowlanym, w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalenia warunków zabudowy terenu, w sprawie o pozwolenie na budowę linii energetycznej przebiegającej przez wiele nieruchomości i ustalenie strefy ochronnej dla tej linii, w sprawie budowy autostrady, trasy szybkiego ruchu, czy też wyeliminowania zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego przez zakłady przemysłowe. W analizowanych przypadkach przydzielenie określonego uprawnienia konkretnemu podmiotowi wiąże się z węższym lub szerszym oddziaływaniem na sferę prawną innych podmiotów. Oddziaływanie na uprawnienia i/lub obowiązki stron przybiera przy tym różną formę: (1) na skutek przyznania uprawnienia stronie A, uprawnienia strony B mogą zostać ograniczone lub nawet zniesione; (2) na skutek przyznania uprawnienia stronie A, na stronę B mogą zostać nałożone obowiązki. W powyższych sprawach administracyjnych strony A i B przeważnie nie wywodzą interesu prawnego z „tożsamej” podstawy prawnej (wspólnej lub jedynie tej samej), lecz z różnych norm prawnych: z normy prawnej N1 wywodzi swój interes prawny wnioskodawca (strona A), zaś „pozostałe” strony (B) – przeważnie z normy prawnej N2. Możliwa jest jednak sytuacja, w której poszczególni współuczestnicy należący do kategorii „pozostałych” stron będą szukać źródła interesu prawnego w normie prawnej N3 … N∞.
W świetle powyższych uwag stwierdzenie Z.R. Kmiecika, iż źródłem współuczestnictwa materialnego dla dwu lub więcej stron jest zawsze „taka sama” („tożsama”) podstawa prawna, nie jest słuszne. Także podany przez niego przykład współuczestnictwa materialnego (udział inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę) przeczy prezentowanej przez niego tezie (s. 48). Należy się zgodzić z tym, że stanowi on ilustrację współuczestnictwa materialnego, lecz opartego na odmiennych – dla poszczególnych kategorii stron (tj. dla wnioskodawcy i „pozostałych” stron) – podstawach prawnych, nie zaś (jak twierdzi Z.R. Kmiecik) na tej samej („tożsamej”) dla nich podstawie prawnej. Na marginesie należy także zauważyć, iż przykład ten autor podaje w zbyt dużym uproszczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 u.p.b., „stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”. Krąg potencjalnych stron postępowania nie został zatem zawężony jedynie do inwestora i „właścicieli nieruchomości sąsiednich”, lecz jest szerszy, obejmując także użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości. Chodzi tu ponadto nie o właścicieli „nieruchomości sąsiednich” (jak twierdzi Z.R. Kmiecik), lecz o właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sformułowania „nieruchomości sąsiednich” oraz „nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu” nie są synonimami i nie można ich utożsamiać[3].
Drugim typem współuczestnictwa – wyróżnionym przez Z.R. Kmiecika – jest współuczestnictwo formalne, polegające – jego zdaniem – „na prowadzeniu jednego postępowania w kilku odrębnych sprawach, w których łączność uprawnień czy obowiązków jest tylko zewnętrzna (formalna), czyli wynika tylko z jednakowego stanu faktycznego i z tej samej podstawy prawnej (nie zaś z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej, jak tego wymaga art. 62 k.p.a.)” (s. 48). Powyższe stwierdzenie autora budzi wątpliwości mające różny charakter. Przede wszystkim nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Z.R. Kmiecika, iż źródłem współuczestnictwa formalnego jest „ta sama” („tożsama”) podstawa prawna. Stwierdzenie „ta sama podstawa prawna” oznacza bowiem, że przepis prawny (przepisy prawne) stosuje się wspólnie do wszystkich współuczestników. Natomiast o jednakowej podstawie prawnej mówimy, gdy w rozstrzyganej sprawie ten sam przepis prawa (te same przepisy prawa) znajduje oddzielnie zastosowanie w stosunku do każdego ze współuczestników[4]. „Mówiąc inaczej – ta sama podstawa prawna – to … jednorazowe zastosowanie określonych przepisów, jednakowa podstawa prawna – to kilkakrotne stosowanie tych samych przepisów”[5]. Istotą współuczestnictwa formalnego jest połączenie – do prowadzenia i ewentualnie rozstrzygnięcia w jednym postępowaniu – dwu lub więcej osobnych, jednorodzajowych spraw administracyjnych. Analizowany typ współuczestnictwa opiera się na domniemaniu, że połączone sprawy mogą nadawać się do jednakowego rozstrzygnięcia ze względu na jednakową (nie zaś tę samą) podstawę prawną, a ich źródłem jest jednakowy stan faktyczny[6]. Pomiędzy stronami zachodzi „łączność”, która polega tylko na znacznym podobieństwie podstawy prawnej i stanu faktycznego[7]. Podobieństwo może być przy tym tak duże, że stwarza wrażenie powtarzania się tych samych spraw przy innych (odrębnych) podmiotach[8]. Reasumując, istotą współuczestnictwa formalnego jest więc nie „ta sama”, lecz „taka sama” (in. „jednakowa”) podstawa prawna, co oznacza, że w stosunku do każdej z dwu lub więcej stron oddzielnie stosuje się te same przepisy[9].
Za nie najszczęśliwsze należy także uznać stwierdzenie, iż współuczestnictwo formalne polega na „prowadzeniu jednego postępowania w kilku odrębnych sprawach” (s. 48). Wyraz „odrębny” oznacza bowiem, że rozstrzygane sprawy uznaje się za „bardzo różne i niezależne od siebie”, bądź za „wydzielone spośród innych”[10]. Precyzyjniejsze byłoby określenie: „prowadzenie jednego postępowania w kilku jednorodzajowych sprawach administracyjnych”, expressis verbis oddające istotę tego typu współuczestnictwa.
Za dyskusyjny należy także uznać pogląd Z.R. Kmiecika, iż „kodeks nie przewiduje współuczestnictwa formalnego”. Autor nie uzasadnia zresztą szerzej powyższej tezy, przyjmując – za Z. Janowiczem – iż „nie jest … możliwe np. wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego wywłaszczenia trzech odrębnych nieruchomości, z których każda jest własnością innej osoby fizycznej” (s. 48). Wydaje się, że Z.R. Kmiecik odcina się w ten sposób od – dominującego we współczesnej nauce – poglądu doktryny, wedle którego źródłem współuczestnictwa formalnego na gruncie postępowania administracyjnego jest przepis art. 62 k.p.a.[11] Wprawdzie autor miał prawo do wyrażenia takiego stanowiska i zaproponowania – jak to uczynił – własnej autonomicznej typologii (przepis art. 62 k.p.a. jest dla niego źródłem współuczestnictwa „swoistego”), jednakże problem oceny, czy przepis art. 62 k.p.a. wyraża współuczestnictwo formalne jest złożony i „załatwienie” go jednym zdaniem, jak czyni to Z.R. Kmiecik, wydaje się co najmniej dyskusyjne. Podkreślić również trzeba, że stanowisko autora nie jest w tej kwestii jasne. Z przedstawionych przez niego rozważań nie wynika wsposób nie budzący wątpliwości, czy przyjmuje on, że można na gruncie postępowania administracyjnego wyróżnić współuczestnictwo formalne jako szczególny typ współuczestnictwa. Wydaje się, że taki wniosek można by wyprowadzić z rozważań na s. 49: „o ile zatem przy wielości stron, w przypadku współuczestnictwa materialnego jest jedna sprawa i jedna decyzja, a w przypadku współuczestnictwa formalnego – kilka spraw i kilka odrębnych decyzji…”. Także na s. 48 znajdujemy stwierdzenie, iż „odrębną [od współuczestnictwa materialnego, przyp. A.S.] instytucją jest także współuczestnictwo formalne”. Już jednak w następnym zdaniu Z.R. Kmiecik stwierdza, że k.p.a. „nie przewiduje współuczestnictwa formalnego”. Powstaje zatem pytanie, w jakiej relacji pozostają wobec siebie oba następujące po sobie zdania drugiego akapitu na s. 48. Prima facie wydaje się, że autor akceptuje wyróżnienie współuczestnictwa formalnego jako odrębnego typu współuczestnictwa, przyjmując jednakże, że konstrukcja ta nie ma normatywnego umocowania na gruncie k.p.a. Z tego względu – jego zdaniem – „nie jest … możliwe np. wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego wywłaszczenia trzech odrębnych nieruchomości, z których każda jest własnością innej osoby fizycznej” (s. 48). Żałować należy, że autor wyraził swój pogląd w kwestii współuczestnictwa formalnego i jego normatywnych źródeł w sposób budzący tak istotne wątpliwości interpretacyjne, gdyż polemika z poglądem, którego treści nie da się precyzyjnie ustalić, wydaje się być z góry skazana na niepowodzenie.
Trzeci – ostatni typ współuczestnictwa wyróżniony przez Z.R. Kmiecika – to współuczestnictwo „swoiste”. Zdaniem tego autora, „instytucję swoistego współuczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym normuje art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wszcząć i prowadzić jedno postępowanie w kilku sprawach dotyczących więcej niż jednej strony” (s. 47). Wyróżnienie tego typu współuczestnictwa oraz jego uzasadnienie budzą największe wątpliwości. Przede wszystkim Z.R. Kmiecik nie wskazuje, jakie przesłanki doprowadziły go do sformułowania takiej tezy, co w znaczącym stopniu utrudnia ustosunkowanie się do powyższego poglądu.
Autor nie podaje także wyraźnej dystynkcji między współuczestnictwem materialnym a współuczestnictwem „swoistym” z art. 62 k.p.a. Przyjmuje on, iż „przy wielości stron oraz tożsamości stanu prawnego i faktycznego mamy do czynienia z jedną sprawą tylko wtedy, gdy ta wielość stron jest konieczna, tzn. wynika automatycznie z danego stanu prawnego i faktycznego. Jeżeli natomiast wszczęcie postępowania w stosunku do jednej osoby nie powoduje, że automatycznie stronami postępowania stają się pozostałe osoby (…), to mamy do czynienia z różnymi sprawami. W takich sprawach ma zastosowanie art. 62 k.p.a.” (s. 48). Z.R. Kmiecik nie wyjaśnia jednak szerzej, co to znaczy, że „wielość stron jest konieczna”. Samo zaś stwierdzenie, iż „konieczna wielość stron” „wynika automatycznie z danego stanu prawnego i faktycznego” (s. 48), trudno uznać za rzetelne uzasadnienie poglądu naukowego. Brak również przykładu ilustrującego różnicę między „konieczną” i „niekonieczną” wielością stron. Trzeba przy tym pamiętać, że wielość stron – istniejąca przy tożsamości stanu prawnego i faktycznego („ta sama” podstawa prawna to bowiem zarówno podstawa „wspólna”, jak i jedynie „tożsama”) – jest zjawiskiem złożonym i niejednorodnym, a ustalenie kręgu koniecznych współuczestników postępowania jest jednym z najtrudniejszych zagadnień, jakie napotyka organ administracji. Można zaryzykować stwierdzenie, iż jedynie w przypadku, gdy źródłem współuczestnictwa jest wspólna podstawa prawna i faktyczna (np. gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy składają wspólnie małżonkowie czy rodzeństwo) wielość stron „wynika automatycznie z danego stanu prawnego i faktycznego”. Jednak już w przypadkach, w których podstawa prawna nie jest dla dwu lub więcej stron wspólna, lecz jedynie „ta sama”, ustalenie kręgu współuczestników nie nasuwa się tak „automatycznie”. Przykładem mogą tu być chociażby sprawy scalenia i/lub wymiany gruntów albo – wspomniane już wcześniej – wątpliwości związane z ustaleniem kręgu stron w sprawie o wydanie przyrzeczenia lub zezwolenia na pracę cudzoziemcowi na terenie RP na podstawie art. 87 i art. 88 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta expressis verbis nie określa kręgu stron w tego rodzaju sprawach, toteż prima facie wydawać by się mogło, że w powyższej sprawie za stronę należałoby uznać jedynie pracodawcę. Jednakże w wyroku z dnia 12 lutego 2007 r., II SA/Wa 2035/2006[12], WSA w Warszawie uznał, że koniecznymi współuczestnikami postępowania w powyższych sprawach są zarówno występujący z wnioskiem o zezwolenie na zatrudnienie pracodawca, jaki i cudzoziemiec, którego pracodawca chciałby zatrudnić.
Gdyby zatem przyjąć tok rozumowania Z.R. Kmiecika, tj. że wielość stron wynika „automatycznie” z „danego stanu prawnego i faktycznego”, ze współuczestnictwem materialnym mielibyśmy do czynienia tylko w przypadku, gdy źródłem współuczestnictwa dla dwu lub więcej stron byłaby wspólna podstawa prawna. W pozostałych przypadkach udziału dwu lub więcej stron w jednej sprawie administracyjnej należałoby zwykle przyjąć istnienie konstrukcji współuczestnictwa „swoistego”, gdyż wielość stron rzadko „wynika” w takich przypadkach „automatycznie”. Jeżeli ponadto zwrócimy uwagę, iż Z.R. Kmiecik nie przewiduje obowiązku rozstrzygania jedną decyzją o sytuacji prawnej dwu lub więcej współuczestników „swoistych”, to – na gruncie przedstawionych przez niego rozważań – byłoby możliwe rozstrzygnięcie osobnymi decyzjami o sytuacji prawnej np. poszczególnych uczestników postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów.
Wątpliwości budzą także przywołane przez Z.R. Kmiecika przykłady współuczestnictwa „swoistego”, tj. złożenie przez dwa lub więcej podmioty wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży oraz wniesienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez co najmniej dwie strony. Przede wszystkim z uwagi na swą niejednoznaczność nie stanowią one in abstracto „wdzięcznego” materiału służącego zilustrowaniu konstrukcji współuczestnictwa. W pierwszym rzędzie należałoby bowiem ocenić treść – składanych przez poszczególnych współuczestników – wniosków o pozwolenie na sprzedaż alkoholu oraz o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku, gdy kilka osób zwróci się do organu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży ustalić należy treść żądań stron, tj. czego strony domagają się we wnioskach. Jeżeli żądania poszczególnych stron byłyby jednakowe (np. każda ze stron wnosi żądanie udzielenia pozwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa), nie mamy – wbrew temu, co twierdzi Z.R. Kmiecik – do czynienia z jedną wielopodmiotową sprawą administracyjną, lecz z kilkoma jednakowymi sprawami administracyjnymi. W takich przypadkach każda sprawa ma swoją własną stronę, zaś poszczególne podmioty rywalizują (konkurują) o jedno uprawnienie podlegające reglamentacji. Powyższe sytuacje można by zatem uznać za współuczestnictwo formalne. Natomiast w przypadku, gdy jedna strona stara się o uzyskanie pozwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), zaś inna – pozwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, nie jest to współuczestnictwo. W tym drugim przypadku mamy bowiem do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi, w których podstawa prawna nie jest tożsama, a stan faktyczny – odmienny (tj. nietożsamy i niejednakowy). Zauważyć ponadto należy, że – zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi[13] – zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się oddzielnie w zależności od kategorii.
Równie dyskusyjny jest także drugi z podanych przykładów, tj. doszukiwanie się konstrukcji współuczestnictwa „swoistego” w przypadku, gdy dwie lub więcej strony domagają się (wydaje się, że Z.R. Kmiecikowi chodziło o sytuacje, gdy każda strona działa osobno) ustalenia warunków zabudowy. Także w tym przypadku treść wniosków poszczególnych stron będzie decydowała o kwalifikacji ich statusu prawnego i sposobu rozpatrzenia spraw. Trzeba bowiem zauważyć, że w wypadku, gdy kilku wnioskodawców (każdy z nich osobno) stara się o ustalenie warunków zabudowy, nie mamy do czynienia z konkurencją o reglamentowane uprawnienie, gdyż decyzję o ustaleniu warunków zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Jeżeli zatem wnioski stron są jednakowe (np. kilka podmiotów stara się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego w tej samej okolicy, ale na innych działkach), można przyjąć, że mamy do czynienia ze współuczestnictwem formalnym. Jeżeli natomiast wnioski nie są jednorodzajowe (np. jeden żąda ustalenia warunków zabudowy dla domu letniskowego, inny – dla budynku gospodarskiego), nie można w ogóle mówić o współuczestnictwie, gdyż są to dwie odrębne (zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym) sprawy administracyjne.
Z.R. Kmiecik zauważa, że mianem współuczestnictwa nie można określić przypadków, gdy w jednym postępowaniu organ administracji publicznej dokonuje połączenia dwu lub więcej „»identycznych«, czy też podobnych (tzn. wynikających z takiego samego lub podobnego stanu faktycznego i opartych na tej samej podstawie prawnej) spraw dotyczących jednej i tej samej strony” (s. 48). Z.R. Kmiecik odwołał się w tym miejscu do przykładów z orzecznictwa sądowego[14]. Zauważyć jednak trzeba, że pierwszy z podanych przykładów (którego ilustracją jest teza wyroku z NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92) należy uznać za nieaktualny. W orzeczeniu tym, NSA przyjął, że k.p.a. nie zawiera przepisu, który przewidywałby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw, w których stroną jest ten sam podmiot. Zdaniem Sądu „możliwości takiej nie stwarza przepis art. 62 k.p.a.” Ta – skądinąd słuszna w odniesieniu do ogólnego postępowania administracyjnego teza – została jednak sformułowana w 1992 r. na podstawie następującego stanu faktycznego: Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził w drodze jednej decyzji nieważność kilkudziesięciu decyzji ostatecznych skierowanych do tej samej strony, a dotyczących odprawy celnej siatki metalowej rozciąganej, wydanych przez Dyrektora Urzędu Celnego w G. Dyrektor zastosował błędne stawki celne, co spowodowało niedobór cła w wysokości 275.371.000 zł. Trudno zrozumieć, dlaczego Z.R. Kmiecik nie zauważył, iż od 1 stycznia 1998 r. do spraw celnych stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa[15]. Od dnia 1 maja 2004 r. obowiązuje przepis art. 166a, który stanowi, iż w postępowaniu przed organami celnymi, w sprawach dotyczących podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego z tytułu importu towarów, stosuje się przepis art. 90 Prawa celnego. Zgodnie z treścią art. 90 ustawy z 19 marca 2004 r. – Prawo celne, organ celny może, w drodze postanowienia, połączyć toczące się przed nim oddzielne sprawy w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli dotyczą tej samej osoby i są ze sobą w związku. Zastosowanie art. 166a o.p. ma charakter fakultatywny, gdyż to organ celny ocenia potrzebę wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania w przypadkach, w których chodzi o dwie lub więcej samodzielne sprawy, w których stronami jest ten sam podmiot. W sprawie połączenia postępowań organ celny wydaje postanowienie, na które nie służy zażalenie.
Zgodzić się natomiast należy z poglądem autora, iż połączenie spraw administracyjnych w analizowanym przypadku nie stanowi współuczestnictwa. Ponieważ jednak uwagi autora w tej kwestii nie są do końca klarowne, warto poświęcić im nieco uwagi. Przede wszystkim wydaje się, że zamiast mówić (jak to ujmuje Z.R. Kmiecik) o połączeniu „podobnych” bądź „identycznych” spraw administracyjnych (s. 48), lepiej – wzorem o.p. i k.p.c. – posługiwać się sformułowaniem: „pozostawania spraw w związku”. Szersza analiza powyższego zagadnienia wydaje się uzasadniona także dlatego, że problem połączenia przez organ odrębnych (tj. nietożsamych) spraw administracyjnych pozostających jednak ze sobą w związku, w których przymiot strony przysługuje temu samemu podmiotowi (zwane w nauce procesu cywilnego „przedmiotową kumulacją spraw” lub „konsolidacją spraw”) nie ma znaczenia wyłącznie teoretycznego. W praktyce administracyjnej organy dokonują bowiem niekiedy połączenia oddzielnych spraw administracyjnych, będących ze sobą w związku, a dotyczących tej samej strony. Tytułem przykładu można wskazać na przypadki, gdy ten sam podmiot występuje do właściwego organu o udzielnie niektórych świadczeń z zakresu pomocy społecznej, np. zasiłku celowego (z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej[16]) oraz doraźnej lub okresowej pomocy w postaci jednego gorącego posiłku dziennie np. dla dziecka w wieku szkolnym (art. 48 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej). Innym przykładem mogą być sprawy: rozbiórki obiektu budowlanego przez A (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane[17]) oraz nałożenia na A obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na nieruchomości objętej rozbiórką.
Połączenie odrębnych spraw administracyjnych, będących ze sobą w związku, w których przymiot strony przysługuje temu samemu podmiotowi, ma przede wszystkim na celu dokonywanie przez organ wspólnych czynności procesowych (np. wezwanie do udzielenia wyjaśnień, bądź dokonania określonej czynności w postępowaniu) w ramach jednego postępowania. Powoduje to istotne korzyści dla ekonomiki postępowania, gdyż czynności tych organ nie musi powtarzać w odniesieniu do każdej ze spraw osobno. Umożliwia tym samym przyśpieszenie załatwienia połączonych spraw administracyjnych. Istotą konsolidacji spraw jest wyłącznie połączenie czynności procesowych poprzedzających wydanie orzeczenia przez organ administracji. Połączenie takie ma jedynie charakter „techniczny”, co oznacza wspólne prowadzenie czynności dowodowych oraz – o ile zaistnieje konieczność przeprowadzenia – rozpoznanie spraw na jednej rozprawie. Nie pozbawia też połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal dwiema (lub więcej) samodzielnymi sprawami i rozstrzygane są osobnymi decyzjami. Analogicznie jak w przypadku współuczestnictwa formalnego, analizowana konstrukcja pozwala uniknąć „mnożenia” postępowań, z tym, że nie chodzi tu o sprawy jednorodzajowe, lecz odrębne sprawy administracyjne pozostające ze sobą w związku.
Wydaje się, że źródłem zależności pomiędzy poszczególnymi sprawami administracyjnymi może być – przynajmniej częściowo tożsamy – stan faktyczny dwu lub więcej spraw. Odnosząc powyższe uwagi do przedstawionych na wstępie przykładów, stwierdzić należy, że sprawy o udzielenie zasiłku celowego oraz o udzielenie pomocy w postaci gorącego posiłku „pozostają ze sobą w związku”, gdyż wynikają (przynajmniej w części) z tego samego stanu faktycznego (tj. trudnej sytuacji życiowej rodziny w rozumieniu art. 3, art. 4 i art. 7 ustawy o pomocy społecznej), celem rozstrzygnięcia ich obu jest udzielenie (odmowa udzielenia) pomocy w trudnej sytuacji życiowej, zaś właściwy do orzekania jest ten sam organ administracji. Analogiczny wniosek sformułować można również w odniesieniu do spraw rozbiórki budynku przez A oraz nałożenia na A obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na nieruchomości objętej rozbiórką.
Na gruncie postępowania administracyjnego przedmiotowa kumulacja odrębnych spraw administracyjnych jest „zabiegiem” znanym i praktykowanym, jednakże jej szersze zastosowanie natrafia na naturalne ograniczenia w postaci skomplikowanej struktury administracji publicznej. Dla połączenia dwu lub więcej odrębnych spraw administracyjnych nie wystarczy bowiem, że dwie lub więcej sprawy, w których stroną jest ten sam podmiot, pozostają ze sobą w związku, niezbędne jest bowiem także i to, by sprawy te podlegały załatwieniu przez jeden i ten sam organ administracji publicznej.
Wydaje się więc, że na gruncie postępowania administracyjnego o możliwości połączenia dwu lub więcej odrębnych spraw administracyjnych pozostających ze sobą w związku można mówić, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki stanowiące iunctim: (1) istnieją dwie lub więcej sprawy administracyjne, w których stroną jest ten sam podmiot; (2) sprawy te wynikają przynajmniej w części z tego samego stanu faktycznego F1 oraz (3) jeden i ten sam organ administracji publicznej jest właściwy do rozpatrzenia powyższych spraw administracyjnych. Konsolidacji spraw nie można natomiast utożsamiać ze współuczestnictwem, gdyż – mimo odwoływania się do tego samego stanu faktycznego – w analizowanych przypadkach brak jednego z najważniejszych konstytutywnych elementów współuczestnictwa, tj. wielości podmiotów występujących w roli strony. „Powtarzanie” się tego samego podmiotu w dwu lub więcej odrębnych sprawach administracyjnych, nawet jeżeli pozostają one ze sobą w związku, nie powoduje zjawiska wielości stron, tj. współuczestnictwa.
Na zakończenie niniejszych rozważań stwierdzić należy, że niektóre wątpliwości co do prezentowanego przez autora stanowiska, są wynikiem pewnej niestaranności terminologicznej. Tytułem przykładu można wskazać na drugi akapit na s. 47, w którym autor stwierdza, iż „zasadniczo stosowanie instytucji współuczestnictwa [chodzi tu o wyróżnione przez Z.R. Kmiecika „swoiste” współuczestnictwo z art. 62 k.p.a, przyp. A.S.] jest … pozostawione uznaniu”. Pojawia się pytanie, czy na pewno w tym kontekście należy mówić o „stosowaniu instytucji współuczestnictwa”? Współuczestnictwo „zachodzi”, „istnieje”, ale na pewno nie „jest stosowane”. Wydaje się raczej, że Z.R. Kmiecikowi chodziło tu o to, że „połączenie spraw” w myśl art. 62 k.p.a. uznaje się za uprawnienie, nie zaś za obowiązek organu administracji publicznej. Taką też myśl autor wyraża expressis verbis na s. 49-50 („wydanie jednej decyzji w efekcie postępowania wszczętego w trybie art. 62 k.p.a. należy traktować jako postulat dla organów …, a nie jako prawny obowiązek”). Inna sprawa, że na s. 47 prezentuje zupełnie odmienne stanowisko, stwierdzając, iż „w takich sprawach [tj. w przypadku wyróżnionego przez niego współuczestnictwa „swoistego”, przyp. A.S.] organ wydaje jedną decyzję, w której rozstrzyga merytorycznie w stosunku do wszystkich zainteresowanych”.
Niejasno jest także sformułowane następne zdanie na s. 47: „przepisy szczególne mogą … przewidywać obowiązek stosowania instytucji określonej w art. 62 k.p.a.” (s. 47). Nie ulega wątpliwości, że podany przez autora przepis art. 34 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji należy uznać za lex specialis w stosunku do regulacji z art. 62 k.p.a. Prowadzi to jednak do wniosku, że przepis art. 34 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi tym samym konstrukcję autonomiczną, szczególną i wyłącza zastosowanie przepisu art. 62 k.p.a. na gruncie postępowania o przyznanie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych. Nie można zatem przyjąć, że w postępowaniu tym istnieje „obowiązek stosowania instytucji określonej w art. 62 k.p.a.”, gdyż szczególny przepis ustawy przewiduje odrębne rozwiązanie procesowe, wyłączające możliwość odpowiedniego stosowania art. 62 k.p.a.
* Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku
[1] Z. R. Kmiecik, Współuczestnictwo stron w postępowaniu administracyjnym, Radca Prawny nr 2/2008, s. 47-52.
[2] Ze współuczestnictwem na gruncie postępowania administracyjnego mamy do czynienia, gdy podstawa prawna jest wspólna dla dwu lub więcej stron (np. gdy jako strony postępowania występują współwłaściciele lub współużytkownicy wieczyści nieruchomości, czy też – w wyniku następstwa prawnego – współspadkobiercy, którzy kierują do organu wspólne żądanie lub wspólnie będą adresatami obowiązku nakładanego z urzędu przez organ). Mianem współuczestnictwa materialnego można również określić przypadki, w których uprawnienia i/lub obowiązki dwu lub więcej podmiotów nie wynikają ze wspólnej, lecz jedynie z „tożsamej” podstawy prawnej (np. sprawy scalenia i/lub wymiany gruntów, sprawy o udzielenie zgody na podjęcie pracy przez cudzoziemca, w których stronami są potencjalny pracodawca i potencjalny pracownik – zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2007 r., II SA/Wa 2035/2006, LEX 318295).
[3] Zob. m.in. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 81; R. Dziwiński, Komentarz do zmian w prawie budowlanym, Gazeta Prawna z 16-18 maja 2003 r., s. 3.
[4] M. Jędrzejewska, Współuczestnictwo procesowe (Istota – zakres – rodzaje), Warszawa 1975, s. 75.
[6] Por. S. Włodyka, Strony w procesie cywilnym (art. 55–97 i 194–198 k.p.c.), Materiały Szkoleniowe Centralnego Zaocznego Studium Prawa Cywilnego, Rodzinnego i Opiekuńczego, Katowice 1965/1966, s. 48; M. Jędrzejewska, op.cit., s. 17.
[7] „Jednakowy” to „nie różniący się między sobą” lub „do siebie podobny”. Zob. M. Bańko (red.), Słownik języka polskiego, t. 2, Gas-Mło, Warszawa 2007, s. 164.
[8] Por. S. Włodyka, op.cit., s. 48; M. Jędrzejewska, op.cit., s. 17.
[9] Zob. B. Czech (w:) K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 1996, s. 301; M. Jędrzejewska, op.cit., s. 75.
[10] M. Bańko (red.), op.cit., t. 3, Mło-Poc, s. 308.
[11] Pogląd, iż przepis art. 62 k.p.a. jest źródłem współuczestnictwa formalnego, prezentują m.in. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004 s. 122; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 366; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1408/92, OSP 1994, Nr 12, poz. 233, s. 560-561; R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, nr 1, s. 10; M. Szubiakowski (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne, Warszawa 2008, s. 90.
[13] Dz.U. tekst jedn. z 2007 r., Nr 70, poz. 473, ze zm.
[14] T. j. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, LEX 10332. W wyroku z dnia 3 lutego 1999 r., I SA 630/98, ONSA 2000 r., Nr 1, poz. 25, NSA przyjął tezę dokładnie przeciwną, tj. że przepis art. 62 k.p.a. może być podstawą dla prowadzenia jednego postępowania w dwóch lub więcej sprawach, w których przymiot strony przysługuje temu samemu podmiotowi. W rozpatrywanej sprawie Sąd zarzucił organowi drugiej instancji, iż nie skorzystał z konstrukcji zawartej w art. 62 k.p.a., by wspólnie prowadzić postępowanie w sprawach stwierdzenia nieważności czterech decyzji ostatecznych organu pierwszej instancji.
|
Wersja do druku
Do góry strony
